創新政府監管方式 助推新經濟發展

創新政府監管方式 助推新經濟發展

2016年07月29日 14:47:39 瀏覽量: 來源:光明日報 作者:張占斌 馮俏彬

　　新經濟是指經濟全球化背景下的信息技術革命及其帶動的以高新科技產業為龍頭的經濟，體現為新技術、新產業、新要素、新能源、新材料、新業態、新服務、新模式等的相互關聯與作用。新經濟代表了產業變革方向，具有廣闊成長空間。加快發展新經濟、實現新舊動能接續轉換，需要創新政府監管方式，為其成長保駕護航。

　　一、加快發展新經濟具有現實緊迫性和長遠重要性

　　(一)中國經濟進入新常態后的現實需要

　　近年來，我國經濟進入“新常態”的特征越發明顯，傳統經濟下行壓力加大，經濟已由高速增長轉為中高速增長。保持我國經濟穩定增長，就必須對沖下行壓力，加快發展新經濟，從過去的要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，將培育壯大新動能和提升改造傳統動能結合起來，共同驅動我國經濟增長。

　　(二)應對國際經濟關系新變化的重大舉措

　　當前，世界經濟增長乏力，不穩定不確定因素明顯增多。為應對沖擊，各國都加大了結構性改革步伐，各種形式貿易保護主義有所抬頭。與此同時，我國經濟在2015年已首次突破了10萬億美元大關，面對如此體量的經濟體，需要統籌國際國內兩個市場資源。發展新經濟，有助于提振內需，擴大外需，推動經濟升級換代，以應對復雜國際局勢的變動。

　　(三)更高水平參與第三次工業革命競爭的時代要求

　　目前，人類社會正站在第三次工業革命門檻上。與第一次、第二次工業革命相比，我國面臨的機遇條件更加充分。就互聯網而言，目前我國已是世界上互聯網應用最好的國家之一。2015年，我國網上零售額達到38773億元，比上年增長33.3%;中國網民已達6.68億人，比整個歐盟人口還要多。在全球互聯網公司市值10強中，中國獨占4席。“互聯網+”已滲透到生產生活方方面面。由于歷史原因，我們錯過了第一次、第二次工業革命，絕對不能再錯過第三次工業革命。

　　(四)全面建成小康社會和實現中國夢的重要支撐

　　黨的十八大確立了到2020年全面建成小康社會的宏偉藍圖。相對于2010年，到2020年我國GDP總值與城鄉人民群眾收入要實現翻一番目標。據此測算，未來五年我國經濟增速必須保持在6.5%左右。現在看，由于傳統動能趨弱，急需新動能興起、發展和成長，以對沖傳統產業下行帶來的壓力，發展新經濟勢在必行。長遠看，這也是跨越中等收入陷阱、實現“中國夢”的根本保證。

　　二、我國政府監管方式改革的積極進展及面臨的挑戰

　　黨的十八大以來，黨中央、國務院著力推進簡政放權、放管結合、優化服務，深化監管體制改革。經過各方共同努力，共取消和下放行政審批事項618項，提前超額完成本屆政府向社會承諾的“減少行政審批事項三分之一以上”的目標。非行政許可審批徹底終結。連續兩次修訂了政府核準的投資項目目錄，中央層面核準項目數量累計減少約76%，95%以上的外商投資項目、98%以上的境外投資項目改為網上備案管理。工商登記由“先證后照”改為“先照后證”，前置審批精簡85%，注冊資本由實繳改為認繳，全面實施“三證合一、一照一碼”。個人和企業資質資格認定事項壓減44%。不斷擴大營改增試點范圍，砍掉了大部分行政審批中介服務事項，取消、停征、減免一大批行政事業性收費和政府性基金。中央政府定價項目減少80%，中央對地方財政專項轉移支付項目減少一半以上。這些改革極大激發了市場活力和社會創造力，推動了新經濟的成長。去年以來，全國平均每天新增市場主體4萬戶，其中新登記企業平均每天新增1.2萬戶，城鎮新增就業連續三年超過1300萬人。

　　在肯定成績時也要清醒看到，政府監管還面臨以下幾方面挑戰:

　　一是從“管理”到“治理”的理念尚未完全形成。在市場經濟條件下，政府監管制度改革在價值導向上應體現為從規制到治理的政府理念變遷，即由人治轉向法治、由統治轉向治理、由規制轉向服務，打造陽光透明、程序規范、誠實信用、便民高效、服務為本、責任明確的治理型政府，政府管理重心要由管制功能轉向服務功能、激勵功能、導向功能和調節功能。目前看，以治理為導向的政府工作理念還沒有完全形成。

　　二是政府監管的標準化工作才剛剛起步。政府監管標準化就是將標準化思維、理念和技術植入政府監管全過程，既要提升行政審批效能，又要約束部門和官員手中的自由裁量權，最大程度降低交易成本。目前這方面工作剛剛起步，各地政府行政審批項目清單、收費清單、責任清單等都差異過大，相關審批流程、監管還沒有形成統一標準，監管方式方法更是五花八門。

　　三是整體政府的綜合統籌協調任重道遠。整體政府是指不同級次的政府、同一級次政府的各個部門均能在同一政策目標引領下，協同一致行動，形成最大合力。目前，我國政府監管中還存在著明顯的部門不夠協調、上下不夠聯動問題，需引入更多整體和系統思維，以加強合作、形成協同的工作方式，向社會提供一套無縫隙的公共管理服務。

　　四是對新問題新需求難以及時回應。與新經濟一日千里的發展勢頭相比，現行政府監管體系還很滯后，如一些新型企業可能面臨著難以歸類問題，政府對這些新型企業業務流程、業務形態十分陌生，更不要說準確識別其風險點和加強監管了，這使得政府對新經濟監管既可能過度、也可能過寬，出錯可能性大大增加。另外，政府監管對于互聯網、大數據等新技術的應用也明顯不足，監管效能有待進一步提升。

　　三、推動監管方式從“管理”到“治理”的升級

　　黨的十八屆三中全會指出，要實現國家治理體系和治理能力現代化。從管理到治理，雖只有一字之差，但內涵與意蘊卻大不相同。“管理”是單向的、強制的、剛性的，而“治理”則強調多元化、網絡化、協商、共治。隨著新經濟的廣泛興起和快速發展，政府必須創新監管模式，從管理到治理，從審批前準入為主到準入后進行全鏈條監管，從傳統的手工管理到全面適用互聯網、大數據等新技術，實現政府監管方式轉型升級，為新經濟成長提供制度保障。

　　(一)貫徹實施“大道至簡、彈性監管”原則

　　對新經濟監管的首要問題是態度與原則。新經濟與傳統經濟有很大不同，不宜簡單套用已有監管思維與做法。近期跨境電商“新政”被緊急叫停就是一個生動例子。因此，對于新經濟，各部門首先應承認其“新”，承認其可能超出了已有認知范圍，承認現有監管規則可能不適用，在此基礎上再討論如何監管。歷史經驗表明，任何新生事物的成長，首先需要一個寬松環境，有容忍度。因此，政府監管應貫徹“大道至簡、彈性監管”原則，形象講就是溫度適宜。對有些一時看不準的東西，可先觀察一段時間，將廣闊空間留給各類市場主體，政府不要輕易出手。當然，那些經過實踐證明可能造成嚴重不良后果的，則要嚴格加強監管，果斷出手。

　　(二)從“管理”到“治理”推動監管方式轉變

　　即使是看得準的新生事物，比如基于“互聯網+”和分享經濟的新業態，也要探索新監管之道。新經濟不僅“新”，且參與者眾多。面對新經濟，原來由政府主導的自上而下的垂直型管理要轉變為政府與市場、政府與社會組織協同共治的扁平化治理。一是要推進形成平臺化治理。在互聯網經濟中，平臺作為一個節點，既是交易平臺、數據平臺，也是信用平臺和消費者保護平臺，呈現出多中心生態景觀。既有以商品交易為核心的阿里和京東平臺，以社交為核心的微信和微博平臺，還有以版權處理為核心的樂視和愛奇藝平臺和以撮合為核心的滴滴和優步平臺。這些平臺形成了一些參與者共同認可的重要規則，影響力和帶動性很強，參與各方接受度很高。因此，政府對新經濟監管中要重視平臺作用，政府管平臺，平臺管個體，形成平臺化治理。在與平臺協作和互動中，將其中一些具有普適性的規則上升到法律法規層面，對一時看不準的東西，則可由平臺為主繼續探索。二是發揮好行業協會作用。例如2008年成立的中國互聯網協會調解中心，成立以來已調解了大量民事糾紛案件，僅在2014年，就受理了各地委托的涉及網絡知識產權侵權案件3087件，調解成功率達54.95%。這說明在新經濟時代，政府監管除了要有傳統的、自下而上的政府層級結構的權力線之外，還要與各類合作伙伴建立起橫向的行動線，這是新時期提高政府監管績效的要點所在。

　　(三)創新政府監管技術手段打通各類“信息孤島”

　　《促進大數據發展行動綱要》指出，大數據已成為“提升政府治理能力的新途徑”。對新經濟監管創新要重視大數據技術的應用，構建起一套“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的新機制。一是要爭取全面實現政務活動網絡化、虛擬化、信息化，特別是涉及企業、群眾日常需要辦理的事務，應盡快全部在網上運行。二是要逐步實現計算機對數據的自動流程化管理，做到身份數據化、行為數據化、數據關聯化、思維數據化和預測數據化，在數據匯集的基礎上發現規律，發現風險點和薄弱環節，進而增強監管的針對性和有效性。三是要努力打通各類“信息孤島”，實現數據按需、契約、有序、安全式開放，形成跨部門數據共享機制。為此，要盡快研究數據開放與共享方面的立法問題。

　　(四)在“放、管、服”基礎上深化監管體制改革

　　市場經濟條件下，政府職責之一是創造和維持規范有序的市場秩序和公平合理的競爭環境。一是要積極推進綜合監管。繼續推進市縣兩級市場監管領域綜合行政執法改革，落實相關領域綜合執法機構監管責任，建立健全跨部門、跨區域執法聯動響應和協作機制，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，消除監管盲點，降低執法成本。二是要實施公正監管。當前，要抓緊建立隨機抽查事項清單、檢查對象名錄庫和執法檢查人員名錄庫，制定隨機抽查工作細則。三是要促進市場主體公平競爭。要在降門檻、同規則、同待遇上下功夫，更好激發非公經濟和民間投資活力。要重典治亂，依法打擊各類侵犯知識產權、制售假冒偽劣、非法集資、信貸欺詐、電信詐騙等行為，維護健康的市場環境。

　　(作者單位:國家行政學院經濟學部)

《光明日報》(2016年07月29日07版)