重視簡政放權改革中的協調性問題

重視簡政放權改革中的協調性問題

2017年02月28日 14:29:01 瀏覽量: 來源:學習時報 作者:賴先進

　　當前，我國經濟已進入新常態，持續深入推進簡政放權改革是推進我國“大眾創業、萬眾創新”、破解經濟發展瓶頸的關鍵舉措。長期以來，行政審批效率低是制約中國經商、創新創業環境優化的主要癥結。世界銀行《2014年經商環境報告》顯示，2012年—2013年，中國經商環境排名第96位，指數為61.51(100分表示最高水平)，這與我國經濟發展的總體地位是不相匹配的。經過近年來的簡政放權改革，我國經商環境正得到逐步改善。《2017年經商環境報告》顯示，2016年度中國經商環境排名已從2013年第96位上升到78位，指數從61.51上升到64.28。黨的十八大以來，國務院在簡政放權方面持續發力，贏得了企業和國內外社會的高度評價和認可。但是在實踐中，簡政放權遭遇“中梗阻”“最后一公里”等現象時有發生。在這些現象之中，如何解決改革的協調性問題、發揮簡政放權改革的整體綜合效應是當前各級政府深化簡政放權改革面臨的重要課題。簡政放權改革中存在哪些協調性問題

　　簡政放權是圍繞某一項完整的政府行政審批權力進行取消或下放改革的活動過程。針對某項作為改革對象的行政審批權，政府體系內相關的條、塊能否實現“簡政共簡，放權同放”，直接決定著改革能否取得成效。然而，簡政放權改革過程中的不協調問題，削弱和制約了簡政放權的整體效果，加大了改革者在推進簡政放權改革中的挑戰。

　　下放細化舉措與放權整體目標不協調。首先，選擇性下放、拆分式下放，導致下放措施與下放權力目標不協調，形成權力的“空放”。在追求簡政放權數量的驅動下，有的地方將原來行政審批項目細化為受理、終審和監管等流程，采取“抓大放小”策略，下放前期的資料審核和受理權、監管權，但終審權依然不放，導致辦事者兩頭跑。有的地方搞責任下放而非權力下放，降低簡政放權的“含金量”。有的地方在落實簡政放權細化舉措中，往往選擇將環保、安全審查等責任重大或“無利可圖”的審批項目下放到基層，把行政審批含金量高、不需要承擔較大責任的審批權力保留在自己手中。其次，權力下放與人、財、物下放不同步不協調，削弱權力下放的整體效果。盡管有的行政審批項目實現權力下放，但是與之配套的人力、財力和設備等資源并未配套同步下放到基層，使得人、財、物有限的基層政府難以承接下放的行政審批項目，極大地增加了基層的工作量。對于有的行政審批項目，地方和基層有強烈的承接意愿，但由于人、財、物沒同步下放，導致地方和基層接不住。

　　政府部門間簡政放權改革措施不協調。在上下同構的部門設置體制下，作為一項系統工程，許多行政審批事項都直接牽扯多個層級政府、多個政府部門，這就產生了許多縱向、橫向甚至是斜向的協調聯動問題。首先，政府橫向部門間放權改革不同步、不聯動，缺乏改革協同。對同一審批項目，有的部門下放審批權限，但關聯部門卻沒有下放。比如，某省住建廳下放的交通、輸變電類工程資質審核，但是與資質審核關聯的省交通廳、省供電局的該項權限并未下放，導致項目申請單位和法人在市住建局受理后仍然需遞交省交通廳、省供電局等部門審核。其次，政府垂直管理部門簡政放權改革與屬地政府改革不協調，成為部門間改革措施不協調的突出結構性問題。有的地方發改委將某些行政審批方式由核準改為備案，但是銀行仍然要求出具政府對項目的批文才能提供貸款。國家能源局對某省可再生能源發電項目審批簡政放權落實情況的監管報告顯示，國家能源局、省能源局將項目核準或備案權限下放，但前置審批部門或相關聯部門沒有同時下放相應審批權限，簡政放權的綜合成效未能完全體現。

　　政府層級間簡政放權改革措施不協調。五級政府體制下，層級政府間縱向聯動不夠，導致改革實施不平衡、不協調。從縱向來看，五級政府體制導致簡政放權的改革鏈條比較長，層級協調問題比較多。以2014年行政區劃為例，我國省級行政區(不含港澳臺地區)、地級行政區、縣級行政區和鄉鎮街道行政區數量分別為31、333、2854、40381，比例為1∶10.74∶92.06∶1302.61。這意味著每一個省級政府向地級行政區下放一項審批項目，將平均面對10.7個對象；每一個省級政府向縣級行政區下放一項審批項目，將平均面對92個對象。

　　同一行政區域內簡政放權改革不協調。首先，區域內市、縣的簡政放權改革不同步。同一行政區域內，簡政放權改革聯動不夠、先后不一、措施不同，導致辦理同樣的事、達到同樣條件，在同一個行政區域內，有的地方認為可以辦，有的地方卻認為不能辦。根據國家能源局對某省可再生能源發電項目審批簡政放權落實情況的監管報告顯示，政府對光伏發電項目管理已由核準制轉向備案制，但某省各市對光伏發電項目備案內容、備案流程等卻仍存在不統一、不規范的現象。其次，區域內缺乏相對一致的簡政放權改革標準。各地區各部門對行政審批事項內涵認定都存在差異，存在審批、核準、備案、許可、認可、認定等不同的名稱。在同一行政區域內，由于簡政放權改革的不同步、不協調，缺乏標準和統一，導致辦理同樣的事、達到同樣條件，有的地方認為應該這樣辦，有的地方認為應該那樣辦。此外，不同地方行政審批時限也不一致。簡政放權改革協調性問題的治理路徑

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”。簡政放權改革同樣需要加強頂層設計和摸著石頭過河相結合。當前，改革已進入攻堅期和深水區，需加強頂層設計以系統性地協調推進，實現從自上而下的改革向上下互動轉變。同時也要堅持“摸著石頭過河”的傳統改革策略，鼓勵地方和基層大膽探索、積極創新。

　　調動地方改革積極性，實現下放舉措與目標協調一致。調動行政系統積極性是催生簡政放權改革內在動力的重要舉措。行政系統缺乏內在動力是簡政放權改革難以協調問題產生的重要原因。簡政放權是政府的自我革命。在推進方式上，當前簡政放權改革主要采取自上而下的推進模式。理論界關于行政改革動因的研究主要有三種觀點：一是經濟體制改革說，這一觀點認為我國實行行政改革是服務于經濟體制改革的需要；二是經濟體制改革與政治體制改革結合說，這一觀點在第一種觀點的基礎上，認為行政改革也是政治體制改革的一部分；三是行政系統自身推動說，這一觀點認為，我國行政改革是行政系統處于自身結構優化和效率提高而內部自發推動的。從這次簡政放權改革來看，改革的主要動因是推動經濟發展，來自地方的改革自主性和內在動力不足。出于地方利益和部門利益的考慮，有的地方政府和部門難免在此改革中積極性不高。因此，要鼓勵地方根據經濟社會發展需要，推進簡政放權改革創新。

　　建立改革協調、聯動機制，消除部門間、層級間的不協調。首先，建立政府簡政放權改革跨部門協同機制。通過各級簡政放權改革工作協調小組的途徑和平臺，加強行政審批部門之間推進簡政放權改革的溝通、協調和信息共享，推進整體性的簡政放權改革。各級政府要針對簡政放權改革的整體需要，總體統籌協調，消除部門各自為政、有選擇地開展簡政放權改革的行為。其次，加強簡政放權改革的配套和銜接機制建設。針對下放權力過程中人、財、物不協調問題，要配套出臺相應的人事、財政等改革舉措，實現“人隨權下放”“錢隨權下放”，消除“上面放下來的權下面托不起來”的問題，減輕基層承接的壓力和工作量，從制度上提高基層相應的承接能力。

　　運用互聯網和信息技術，提高層級間改革的協調性和整體性。在五級政府的既定結構條件下，當代互聯網和信息技術為跨越政府層級、實現層級間政府改革聯動提供了技術條件。要有效解決層級間改革措施不協調問題，從長遠角度看，需推進政府層級扁平化結構改革，而建立跨越省市縣等多層級政府的互聯網和信息系統則是短期內可以采取的辦法。首先，在解決省市縣網上政務大廳互聯互通問題的基礎上，實現省市縣三級行政審批事項網上辦理。其次，借助三級聯網系統，建立省域內行政審批三級聯審機制、地市內行政審批兩級聯審機制，建設具有整體性和協調性的行政審批系統。

　　推進改革法治化、標準化，解決區域內改革不協調問題。法治化是克服簡政放權改革的協調性問題、隨意性問題的根本制度保障，能有效解決簡政放權部門間、層級間的協調問題。綜合我國推進行政改革的手段來看，歷次政府機構改革均為政策性推動，缺乏統一、權威的法治化改革實施機制。由于許多行政審批項目直接涉及法律法規方面的依據，在法律法規沒有修改的條件下，推進簡政放權改革，勢必面臨法律法規方面的影響。鑒于此，對于在全國層面條件成熟的簡政放權改革措施，應當通過制定和修改法律法規的形式，實施全國統一的簡政放權改革法制規范。對于在省級層面和地級市層面成熟的簡政放權改革，可以通過地方性立法的形式，實施區域內統一的簡政放權改革指導和規范。此外，各級政府要加強頂層設計，在條件成熟的情況下，及時制定簡政放權的區域標準和規范。尤其是對于保留的行政審批事項，形成統一的審批標準化要件、流程和時限要求等，以行政審批服務標準化推進簡政放權改革規范化、標準化。