如何讓國家治理更有水平

如何讓國家治理更有水平

2016年08月29日 10:07:38 瀏覽量: 來源:光明日報 作者:靳昊

　　主持人

　　記者 靳昊

　　嘉賓

　　中共中央黨校哲學教研部副主任 董振華

　　北京大學政府管理學院常務副院長 燕繼榮

　　國家行政學院社會治理研究中心主任 龔維斌

　　復旦大學政黨建設與國家發展研究中心主任 鄭長忠

　　編者按

　　黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。習近平總書記在講話中強調，必須適應國家現代化總進程，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平，提高國家機構履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力。這為如何實現更高水平的治理指明了方向。

　　本期圓桌會特邀董振華、燕繼榮、龔維斌、鄭長忠四位學者,圍繞“如何讓治理更有水平”主題進行深入對話，旨在總結三年來國家治理方面的成效和經驗，為實現更高水平的治理建言獻策。

　　1.充分發揮法治的引領、規范和保障作用

　　主持人:法治是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十八屆三中全會以來，我國法治建設加速推進，全面依法治國成效突出。請深入談一下法治與治理的關系，以及如何充分發揮法治在治理中的引領、規范和保障作用?

　　董振華:現代國家治理的基本特征就是法治化。一個國家要實現良好治理，關鍵是要逐步形成一套符合規律、有效管用的法律體系，并予以切實執行。無論是國家治理、政府治理還是社會治理，其基本方式必然是法治，必然是法治軌道上的治理，是重視運用法治思維和法治方式的治理。

　　推進國家治理體系和治理能力現代化，就要主動適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制，又不斷構建新的體制機制，使各方面制度更加科學、完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化。當前，改革正步入深水區。以法治的可預期性、可操作性、可救濟性等優勢來凝聚轉型時期的社會共識，使不同利益主體求同存異，依法追求和實現自身利益和訴求，這是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇。

　　燕繼榮:在政治學家的眼里，法律和道德是實現國家良善治理的兩種不可或缺的手段。法律的宗旨是堅守社會底線準則，施法的任務在于抑惡;道德的目的是追求社會高線標準，德化的任務在于揚善。抑惡揚善，這是任何社會群體管理的基本目標，而良善治理的秘訣就是實現“軟硬兼施”，謀求法治與德治相得益彰。

　　“沒有規矩不成方圓”，這種常識性的表述，說明了規則以及依據規則而實行治理對于人類社會秩序的重要意義。一個國家不論采行何種制度，關鍵是要處理人民—社團—政黨—政府的關系，這些關系的理想形式和理想準則作為社會共識，主要通過法律的形式固定下來。現代文明治理的底線就是法治。法治底線不明確或不堅挺，社會道德水準就會不斷下沉，既有的道德體系就難免出現不同程度的塌陷和崩潰。

　　重振法治功能，發揮法治在國家治理中的引領、規范和保障作用，首先要在執政者層面形成規則和程序意識;其次要確立憲法和法律的權威和尊嚴;再次要在普遍規范個人、社團、政黨等所有社會主體行為的同時，特別規范公共部門的行為，并對之實施嚴格的法治約束，使之發揮率先垂范作用。

　　龔維斌:從社會治理的角度來看，十八屆三中全會以來，主要通過以下幾個途徑發揮法治的作用:一是加快法律法規的立改廢進程。例如，制定了《國家安全法》《反恐怖主義法》《慈善法》等，修訂了《食品安全法》《安全生產法》《勞動合同法》等重要法律，同時清理了一批過時的法律法規。二是加大依法治理的力度。如上海市依據《突發事件應對法》和《上海市實施<中華人民共和國突發事件應對法>辦法》等有關法律法規，對在上海外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件中負有相關責任的黃浦區委區政府進行了問責，這是《突發事件應對法》頒布實施后第一次依據該法進行突發事件調查處理的案例。三是增強全社會的法治意識。推動政府官員依法辦事，增強普通群眾學法、守法和依法維權的意識和能力。

　　鄭長忠:十八屆三中全會以來，我國法治建設加速推進，全面依法治國成效突出，特別是十八屆四中全會的召開，吹響了全面推進依法治國的新號角。這對國家建設與國家治理起到以下幾方面作用:一是增強了以憲法為核心的法律體系的權威性，使國家治理體系與治理能力現代化獲得法治依托。二是使全面深化改革的成果得以轉化為中國特色社會主義國家建設的新的發展內容，推動了國家治理體系與治理能力現代化。最近，關于網絡約車的新規出臺，就是適應網絡社會發展，推動深化改革的成果轉化為治理新規范的體現。三是將全面深化改革納入法治軌道，使改革能夠獲得法律授權，從而保證了秩序建構與改革發展之間的關系能夠有機統一。通過法律授權推動自貿區建設就是一個典型案例。

　　2.構建多元主體協同治理新格局

　　主持人:從“管理”到“治理”，一字之差體現了執政理念的飛躍。請結合實踐，闡述如何充分尊重人民群眾主體地位，調動社會各方面力量參與國家治理。

　　董振華:十八屆三中全會明確要求“推進國家治理體系和治理能力現代化”“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。我國的治理模式要從傳統的管理向多元治理轉變，就必須把群眾觀點、人民利益標準內化為治國理政的核心價值，充分尊重人民群眾主體地位，積極調動社會各方面力量參與治理。

　　第一，要建立密切聯系群眾、吸收群眾意見、發揮群眾力量的長效機制，將群眾在利益表達、政策制定與評價等過程中的參與主體地位予以落實。第二，要在社會治理中激發社會組織的活力，鼓勵社會組織承擔適合的公共服務和其他事務，支持志愿組織發展以彌補部分政府“缺位”問題。第三，要在社會治理中充分發揮市場的力量，釋放群眾的積極性、主動性和創造性。第四，要在社會治理中發揮群眾的監督和評估作用，把對公權力機構及工作人員的監督納入制度體系。

　　燕繼榮:從字面上講，“管理”建立在管理者和被管理者二分的基礎上，強調的是管理者主體的意志和行為效果，而“治理”是以問題為導向，關注社會問題的有效解決。從現實情況來看，管理的主體主要是公共部門，集中體現為政府管理，而治理的核心理念是多元共治。

　　自十八屆三中全會將“治理”概念提升為執政黨的施政理念以來，多元共治、協同治理的原則得到了廣泛推廣和應用，尤其是在基層社會治理、基層公共服務供給、基層公共設施建設等方面，開通了公民個人和團體、社會組織、社會企業廣泛參與的渠道，為確保人民群眾的主體地位提供了更多的實現途徑。比如，建立多樣化的協商民主制度、公共設施和公共服務的PPP模式、公益組織孵化制度、城市社區的自治化建設、農村社區的組織化自助化建設等。本著多元共治、協同治理的精神，推進政府乃至整個國家治理體系的改善，應該是全面深化改革堅持的方向。

　　龔維斌:十八屆三中全會以來，從管理向治理轉變的努力主要體現在四個方面:一是改革社會組織管理體制，分類推進社會組織發展。去年《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》的頒布實施，標志著傳統的社會組織管理體制改革邁出實質性步伐。二是大力推進以簡政放權為核心的行政體制改革，轉變政府職能，正確處理市場、政府和社會三者的關系。2013年9月，國務院辦公廳印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，對于培育和發展社會組織、提升公共服務質量、創新基層社會治理方式、轉變政府職能、激發社會活力具有重要意義。三是改革以共青團、婦聯和工會為代表的群團組織，發揮其在社會治理中的重要作用。去年7月，中央召開黨的群團工作會議，提出群團工作要以群眾為中心，讓群眾當主角，要積極聯系和引導相關社會組織。四是進一步健全城鄉居民自治組織，深入推進基層群眾自治。

　　鄭長忠:社會發展的重要表現之一就是開始實現自我組織化。隨著互聯網技術的發展，組織化更為便利。同時，人民群眾對自身的需求與滿足這些需求的方式也更為了解。因此，無論是基于國家發展需要，還是基于社會發展需要，也不論是基于尊重參與權利，還是基于提高治理效果的要求，都必須充分尊重人民群眾主體地位，充分發揮多元主體在社會治理中的作用，整合社會治理資源，形成多元治理結構。比如，志愿者組織以及其他類型的社會組織在社會參與積極性方面較強，在提供社會服務的專業性上都有較高水準，應充分發揮這些組織在社會參與中的作用。

　　3.完善現代政府治理體系

　　主持人:簡政放權、權力清單、“互聯網+”政府治理……十八屆三中全會以來，政府職能加快轉變，政府治理駛入快車道。請談一下政府在治理中的角色定位及如何構建現代化的政府治理體系。

　　董振華:十八屆三中全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。如何才能處理好政府與市場的關系?市場可以辦的，應該由市場去辦;社會組織可以辦好的，交給社會組織去辦;只有市場和社會組織做不了或做不好的，政府才應插手而且應該做好。

　　政府職能轉變的關鍵是做到有所為有所不為，使政府成為“有限政府”，更多地向社會提供“公共服務”，其目的在于實現政府的“廉潔、透明、高效、權威”，進一步加強和改善政府的服務功能。面對新形勢、新任務，全面正確履行政府職責，既要減權限權，也要用好權力、實現有效的政府治理，增強政府執行力和公信力，建設廉潔高效、人民滿意的政府。

　　要切實轉變政府職能，簡政放權、放管結合、優化服務改革既是激發市場活力和社會創造力的關鍵之舉，也是反腐倡廉的治本之策;全面推進政務公開，讓權力在陽光下運行，讓人民群眾更好地了解政府、支持政府、監督政府;加強政府誠信建設，增強政府的公信力和權威性;建立健全獎懲分明、促進勤政廉政的有效機制,確保重大決策部署落實;完善制度強化監管，要扎牢制度籠子，努力形成不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制。

　　燕繼榮:政府作為現代國家的公共管理和公共服務機構，它通過提供制度供給、維護法治秩序、組織公共工程、提供公共管理和服務、保障公民權益等職能，成為國家治理體系中的重要角色。

　　政府的工作可以分為兩個方面，一是管好社會，二是管好自己。現代政府遵循民主、責任、法治、開放等原則，來實現自我管理和社會管理。十八屆三中全會以來，中國政府為了增強和完善上述功能，構建現代化的政府治理體系，進行了一系列改革:針對原有政府管理的“全能主義”特征，推行了簡政放權、活化社會的改革;針對政府“缺位、錯位、越位”等不足，推行了權力清單制度;針對政府權力機關及政府官員以權謀私、與民爭利、徇私枉法等不良行為，推行了法治政府、預算公開、第三方評估等改革。今后，還要繼續堅持這些改革方向，進一步加大改革力度。同時，還應該圍繞優化管理、便捷服務、提高政府公信力分步推出新的改革舉措，尤其是針對民眾長期關注事務領域的管理，要逐一拿出切實的改善方案。

　　龔維斌:簡政放權、權力清單和“互聯網+”政府治理等都是十八屆三中全會以來推進政府治理現代化的積極探索和實踐。簡政放權和權力清單是相輔相成的，兩者都是轉變政府職能的重要手段和內容，而“互聯網+”政府治理則是政府主動利用現代信息科技手段創新政府服務管理方式變革的重要舉措，致力于“讓信息多跑路，讓群眾少跑腿”。政府還積極推進商事制度改革，實行一照一碼、“三證合一”和多證合一;加大政府信息與政務公開力度，積極回應群眾的合理訴求;加強行政督察、探索實行政策落實情況第三方評估，檢查和推動改革發展政策的有效落地;加大行政問責力度，對不作為、亂作為的懶政亂政現象進行治理。

　　但是應該看到，構建廉潔、透明、高效、權威的現代政府治理體系，實現政府治理能力現代化，需要一個較長的過程。要進一步科學界定和厘清政府職能及其與市場和社會的邊界，加強法治政府建設;進一步推進科學決策民主決策，改革措施既要講頂層設計又要鼓勵基層創新，政策出臺前要充分聽取各方面意見，認真細致地論證，并進行社會穩定風險評估;進一步建立和完善市場經濟體制，加大社會體制改革力度，培育健全完善的市場和有規模有活力的社會力量，承接政府轉移的職能;加快建立既有約束又有激勵的公務員管理體制。在加大對領導干部和公務人員執紀問責的同時，建立鼓勵干事創業的容錯機制，提供合理的薪酬待遇，特別是要關心基層公務員的生活和職務晉升問題。

　　鄭長忠:對于國家來說，在其有效管理社會的職能實現過程中，作為行政體系的政府是最為重要的機構。如何使其得到人民認同以及如何推動其自身運行有效，就成為政府建設與發展的兩大任務。市場經濟的發展與網絡社會的到來，標志著中國社會已經進入了雙重構建階段——一方面是現代國家與現代社會發展進入了全面推進階段，另一方面網絡社會發展已經進入了迅猛發展階段。這就要求，政府治理體系建設與發展的兩大任務，不僅要適應前者發展需求，而且還要遵循后者發展邏輯。因此，在建構有效性上，要適應市場與社會發展的要求，推動簡政放權、建立權力清單，還要遵循網絡社會發展邏輯，推動“互聯網+”政府治理。在建構認同性上，一方面要遵循現代政府的原則，在制度上為廉潔與透明奠定基礎，另一方面還要利用網絡社會的條件，在技術上使廉潔與透明得以實現。比如，通過電子政務發展推動政府治理能力的提升;積極運用網絡技術，為反腐敗與推動透明政務創造條件。

　　4.加強和改善黨的領導

　　主持人:中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。十八屆三中全會以來，黨全面加強自身建設，成效突出。請談一下為實現治理現代化，黨應該發揮什么作用。

　　董振華:中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢也是中國共產黨領導。堅持和完善黨的領導，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在。中國這樣一個具有十幾億人口的大國，最大的危險就是四分五裂、一盤散沙，而能夠把全國各地區、各民族十幾億人口的力量凝聚起來，除了中國共產黨，沒有任何一個組織有這樣的力量和具備這樣的條件。

　　推進國家治理體系和治理能力現代化是一項極為宏大的系統工程，涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域，需要全黨全社會的共同努力。這就要求中國共產黨適應國家現代化總進程，在建設和促進中國特色社會主義事業的進程中，堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國的有機統一，堅持政治、思想和組織領導，堅持和改善黨的領導，堅持黨要管黨、從嚴治黨，從而發揮好總攬全局、協調各方的領導核心作用。

　　燕繼榮:政黨政治是現代國家治理的通則。對于中國這樣的國家來說，黨的建設不僅對于政黨本身很關鍵，而且對于國家的發展也很重要。一個長期連續執政的政黨固然有其成功的經驗，但也會面臨行政化、官僚化、與普通大眾的疏離化、因為利益結構化而造成腐敗的嚴重化等問題。十八屆三中全會以來，中國共產黨堅持黨要管黨、從嚴治黨，出臺了一系列改革舉措，取得了明顯成效。從國家治理現代化的角度看，今后要完善黨的領導體制和執政方式，關鍵是要做好兩項工作:一是要增強公信力，讓普通大眾和普通黨員對執政黨有信心;二是要提高領導力，包括思想觀念的引領能力、國家發展戰略的前瞻能力、國家治理領袖人才的培養能力等。

　　龔維斌:黨在國家治理中居于領導核心地位，為國家治理提供思想、方向、政策、人才和組織保障，應該發揮“總攬全局、協調各方”的作用，做到科學執政、民主執政和依法執政。

　　一是各級黨委要集中力量研究和解決涉及全局性、戰略性、根本性和關鍵性的問題，提出改革發展的總體思路和戰略舉措，提出重大決策事項和立法建議，進行宣傳動員、統一思想認識。二是全面從嚴治黨，加強黨的組織和干部隊伍建設，為國家治理提供高素質的領導力量和強有力的組織保障。三是鼓勵、支持和協調多方力量參與國家治理。黨委總攬但不包攬，協調但不取代。

　　鄭長忠:在反帝反封建過程中，中國人民選擇了中國共產黨，并在中國共產黨領導下，建立了新中國。中國共產黨成為中國特色社會主義事業的領導核心，承擔著推動國家和社會發展的任務，肩負著領導人民實現中華民族偉大復興中國夢的使命。由此，黨、國家與社會就成為中國特色社會主義政治形態的三個結構性要素。一方面中國共產黨處于領導地位，推動著國家與社會的發展;另一方面，國家與社會發展，也反過來要求黨必須不斷改善領導體制與執政方式，推動自身發展。隨著改革開放深入，市場經濟的建立、依法治國的提出與和諧社會建設發展，標志著現代市場、現代國家與現代社會在中國基本生成。隨著互聯網的發展，使得上述三個要素也深受“互聯網+”的影響。

　　由此，一方面需要進一步推動上述要素的功能發展，另一方面要求他們彼此之間實現內在有機化。這就要求中國共產黨基于整體現代文明形態發展要求進行頂層設計，全面深化改革、推動國家治理現代化。而黨的領導方式與執政體系，也必須遵循這一變化而不斷調整自身發展。具體來說，一是要遵循全面依法治國要求，提高黨領導國家與有效執政的能力。比如，不久前《黨組工作條例》的實施，就是從組織角度實現這方面的目的;二是要遵循全面從嚴治黨要求，提高黨的建設水平。比如，應該根據網絡條件下的要求，推動黨的建設，并且要開發黨的治理功能，為國家與社會治理奠定組織基礎。三是要遵循網絡社會背景下的社會運行邏輯，提高黨聯系群眾、領導社會的能力。四是要遵循現代市場發展規律，提高黨領導市場經濟的能力。

　　《光明日報》( 2016年08月22日11版)