中央為地方政府劃定“10%”紅線 年度債務付息支出過“線” 必須財政重整

中央為地方政府劃定“10%”紅線 年度債務付息支出過“線” 必須財政重整

2016年11月15日 08:58:08 瀏覽量: 來源:杭州日報 作者:

　　■ 解讀

　　超16萬億元地方債務風險如何防控?

　　國務院辦公廳14日對外發布《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確我國將把地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。

　　財政部有關負責人介紹，這一未雨綢繆的制度安排是落實預算法規定、進一步加強地方政府性債務管理的有力舉措，也是防范財政金融風險的關鍵政策儲備。

　　劃定四個風險等級 中央明確“不救助”原則

　　預案規定，根據政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，風險級別劃分為I級(特大)、II級(重大)、III級(較大)、IV級(一般)四個等級。市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，必須啟動財政重整計劃。

　　根據預案，地方政府實施財政重整計劃必須依法履行相關程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，通過清繳欠稅欠費、壓減財政支出、處置政府資產等一系列短期和中長期措施，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。

　　預案明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則，省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。

　　同時，對地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務、存量或有債務、新發生的違法違規擔保債務等不同債務類型，將實施分類處置，實現債權人、債務人依法合理分擔債務風險。

　　預案還提出，發生IV級以上地方政府性債務風險事件，應當適時啟動債務風險責任追究機制。省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍。屬于在本屆任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔;屬于已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。

　　確定終身問責制  倒逼地方官員謹慎舉債

　　財政部數據顯示，截至2015年末，我國地方政府債務為16萬億元。債務率即年末債務余額與當年政府綜合財力的比率為89.2%，低于國際通行的警戒線，但存在局部風險隱患。

　　記者采訪發現，目前地方債風險管理主要面臨三大挑戰:

　　——個別地區超警戒線。去年底，全國人大常委會分組審議《國務院關于規范地方政府債務管理工作情況的報告》中，不少委員提及100多個市本級、400多個縣級的債務率超過100%。記者查詢多地財政數據看到，少數省份債務率也已超過100%。

　　——違規融資擔保承諾。根據預算法、擔保法等法律規定，除外債轉貸擔保外，地方政府不得為任何債務提供擔保，然而各地違法違規擔保舉債現象仍難杜絕。近期貴州省內多地財政部門收回的融資承諾函等文件中顯示，部分地方政府仍在為物流園、城建等項目融資貸款出具承諾函等文件。

　　——“偽PPP”現象不斷。財政部相關政策明確要求，嚴禁借PPP項目保底承諾、回購安排等方式進行變相融資。國厚資產PPP事業部副總經理黃彬說，不少地方PPP項目基金都是明股實債，以財政資金作為風險兜底的劣后資金，實質上是地方政府變相舉債。

　　清華大學經管學院常務副院長白重恩表示，過去地方無序舉債、違規融資現象屢禁不止，重要原因在于追責未能落實到位。盡管預算法等法律法規明確，對違規舉債負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除處分，但因標準不明確、落實不到位，現實中鮮有地方領導因違規舉債而受處分案例。

　　“即便離任也仍然要被追責的終身問責制，將給官員違規舉債帶來巨大震懾。”中國社科院財經院院長助理張斌表示，國務院的新規定會倒逼地方政府領導在舉債時更加謹慎、理性地分析綜合收益與風險。

　　三不一退、 縮編裁員、 清理補貼……

　　對債務高風險地區實施財政重整，是國際通常做法。

　　以美國為例，2011年，俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府進入財政應急狀態并開始實施財政復蘇計劃。主要手段包括將個人所得稅提高0.25%、減少公務員節假日工資及帶薪病假、減少公車使用、處置森林資產等。1994年，加利福尼亞州奧蘭治縣也采取過一系列的財政重整措施，包括裁減2000余名公務人員、壓縮固定資產投資和削減公共服務項目等。8個月后，奧蘭治縣政府債務應急處置取得成功，逐步恢復正常運行。

　　此次國辦預案明確規定了“中國版”地方政府財政重整計劃的內容。

　　啟動財政重整計劃后，為償還債務本息，地方政府首先要加大清繳欠稅欠費力度等，拓寬財源渠道。這并不是說要新增稅、亂收費，而是要確保應收盡收。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，地方政府可以暫停其他財稅優惠政策，危機解除后再恢復。

　　“開源”的同時，地方政府還要下大工夫“節流”。

　　預案規定，財政重整期內，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，視債務風險等級，本級政府其他財政支出應保持“零增長”或者大力壓減。具體涉及以下幾個方面:

　　一是“三不一退”，即不得新批政府投資計劃，不得新上政府投資項目，不得設立各類需要政府出資的投資基金，已經設立的應當制定分年退出計劃并嚴格落實;

　　二是“削減經費”，包括實行公務出國(境)、培訓、公務接待等項目“零支出”，大幅砍掉政府咨詢、差旅、勞務等各項支出;

　　三是“縮編裁員”，即機關事業單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施;

　　四是“清理補貼”，即暫停地方自行出臺的機關事業單位各項補貼政策，清理各類對企事業單位的補助補貼。

　　另外，地方政府還得暫停土地出讓收入各項政策性計提，土地出讓收入扣除成本性支出后應全部用于還債。

　　根據預案，財政重整“工具欄”還包括處置政府資產。地方政府指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

　　如果以上措施加起來仍然“填不了坑”，地方政府可以申請省級政府臨時救助。但是，財政重整計劃結束后，省級政府可以決定是否收回相關資金。