提升行政審批制度改革的法治化水平

提升行政審批制度改革的法治化水平

2016年11月15日 15:09:50 瀏覽量: 來源:北京日報 作者:馬懷德

　　簡政放權既是法治政府建設的基本內(nèi)容，也是政府依法全面履行職責的重要目標。十八大以來，從中央到地方不斷推進行政審批制度改革，從效果上看，通過分批取消下放行政審批事項，形成了“簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務協(xié)同推進，推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，激發(fā)市場活力和市場創(chuàng)造力，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”等新思路、新理念，為進一步深化行政審批改革指明了目標與方向。各級政府不斷推進行政審批制度改革，簡政放權，取得了重要成果，但也必須看到，隨著改革的深入，簡政放權已越來越觸及部門核心利益，改革難度逐漸加大，法治化程度依然不高。

　　行政審批制度改革是全面深化改革、行政體制改革和簡政放權的重要組成部分，也是法治政府建設的重要內(nèi)容，特別是政府依法全面履行行政職責的關鍵。做好行政審批制度改革要堅持問題導向、目標導向和成效導向，著力解決目前改革實踐中存在的問題，把握改革的一般規(guī)律，創(chuàng)新行政審批體制機制，將改革納入法治軌道，用法治思維和法治方式推動改革。

　　群眾和企業(yè)是否滿意，是檢驗簡政放權成效的根本標準

　　行政審批制度改革成效如何，人民群眾的感受最真最深。群眾和企業(yè)是否滿意，是檢驗簡政放權成效的根本標準。改革進展與人民群眾的期待有較大差距的根源在于未改變數(shù)量控制型的改革思路。用數(shù)量指標推動改革，就使得“含金量”不高、“不痛不癢”、細枝末節(jié)的項目被大量取消下放，而阻礙企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和百姓就業(yè)創(chuàng)業(yè)的審批事項依然存在，市場主體對簡政放權的效果感受不明顯。

　　因此，行政審批制度改革的效果不能僅從削減的數(shù)量上進行判斷，關鍵要從質(zhì)量上看群眾和企業(yè)辦事的程序是否更簡便、成本是否更低廉。應堅持以群眾需求為導向，從數(shù)量控制型改革轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升型改革，最大限度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可，最大限度縮小投資項目審批、核準的范圍，最大幅度減少對各類機構及其活動的認定。這樣才能從根本上方便市場主體的投資、生產(chǎn)、經(jīng)營，從關鍵處激發(fā)市場活力和市場創(chuàng)造力?？傊?，改革要向深水區(qū)涉進，向“硬骨頭”動手。

　　并非取消下放的審批事項越多越好，應樹立“當減則減、當留則留”的理念

　　行政審批制度改革，并非取消下放的審批事項越多越好，應樹立“當減則減、當留則留”的理念。目前，改革中究竟應該簡哪些政、放哪些權、管哪些事，還不夠明確，簡政放權的類型化沒有充分體現(xiàn)。以審批的功能與作用為標準，可將現(xiàn)行作為改革對象的行政審批分為以資源配置為目的的審批、以限制市場進入為目的的審批和以預防和控制有社會危害性的活動為目的的審批三大類。

　　資源配置類審批是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，國家壟斷所有資源，然后以審批的形式配置給私人。這種方式忽視了對私人資源利益的尊重和保護，導致資源利用效率低下，并產(chǎn)生了嚴重的資源分配不均問題。國家應減少對資源的壟斷和控制，用市場主體公平競爭的方式取代審批許可的方式。

　　市場進入類審批是行政審批制度改革的突破口，是改革推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，激發(fā)市場活力和市場創(chuàng)造力的重點領域，是簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務、協(xié)同推進的關鍵環(huán)節(jié)。政府應充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，降低進入門檻，打破進入壁壘，加強事中事后監(jiān)管，做到凡市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動一律取消審批。

　　危害控制類審批覆蓋產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護、道路交通安全等眾多社會活動領域。在涉及公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的領域，僅靠政府事后監(jiān)管和市場調(diào)節(jié)，不足以防止危害發(fā)生，不能做到防患于未然。因此，對涉及公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的監(jiān)管，重在事前控制，行政審批須發(fā)揮應有作用。

　　總之，行政審批制度改革不是一放了之，應以“當減則減、當留則留”為原則，堅持放管結(jié)合、優(yōu)化服務。在簡什么政、放什么權、管什么事上，應當確立“簡市場規(guī)制之政，放過度集中之權，管健康安全之事”的理念。

　　審批事項“死灰復燃”的根源

　　實踐中，一些部門和地方將審批事項進行“打包”或者“拆分”處理，或?qū)徟案念^換面”為“核準”“備案”“指標”，使審批事項“死灰復燃”，其根源在于行政審批制度改革未能與政府機構改革和轉(zhuǎn)變政府職能統(tǒng)籌進行、一體謀劃。審批事項取消下放后，機構沒有改革，職能沒有轉(zhuǎn)變，就為審批事項的“死灰復燃”留下了空間。

　　行政審批制度改革是逆水行舟，不進則退，甚至慢進也退。必須通過深化行政審批制度改革，創(chuàng)新行政審批體制機制，建立相對集中行使行政審批權和“一顆印章管審批”的體制機制。在審批事項取消下放的同時，撤銷或調(diào)整相關機構和職能，將原審批機構的工作重心轉(zhuǎn)向本行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、相關政策和行業(yè)標準的制定和實施，組織推動事業(yè)發(fā)展，加強市場活動監(jiān)管，有效提供公共服務。

　　怎樣避免出現(xiàn)審批事項取消下放后的“空檔期”

　　為實現(xiàn)立法與改革相銜接，重大改革于法有據(jù)，避免出現(xiàn)審批事項取消下放后的“空檔期”，應實現(xiàn)政策主導型改革向法治主導型改革的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮法治對改革的引領和保障作用，在法治政府建設過程中推動行政審批制度改革。

　　在中央層面，除國務院及其所屬部門通過規(guī)范性文件設定的行政審批事項，國務院可以規(guī)范性文件的方式調(diào)整或廢止外，涉及法律設定的行政審批事項，國務院應當根據(jù)憲法與立法法規(guī)定的法律修改和廢止程序，提請全國人大常委會予以修訂或廢止;涉及行政法規(guī)設定的行政審批事項，國務院應當通過修改或廢止行政法規(guī)的程序取消或下放。在地方，凡涉及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章設定的行政審批事項的調(diào)整或取消，也必須遵循地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章修訂、廢止程序的規(guī)定，通過修訂、廢止相應地方性立法的方式實現(xiàn)。

　　隨著改革的深入，作為行政審批制度基礎的行政許可法修改也應當提到議事日程上。應當總結(jié)幾年來行政審批制度改革的經(jīng)驗，將比較成熟的改革舉措及時上升為法律規(guī)范，檢討行政許可法實施中存在的問題，特別是針對行政審批制度改革中存在的制度障礙，提出修改意見，確保在法治的框架內(nèi)推動改革，實現(xiàn)行政審批領域的重大改革于法有據(jù)。將行政審批制度改革全面納入法治軌道，就是要以法治的方式推動改革，以剛性的制度管權限權，這樣雖然會犧牲部分改革的效率，但是增加了改革的合法性與權威性，并從根本上解決了審批事項的法律依據(jù)問題，從長遠看也才是真正有效的改革。

　　完善行政審批制度改革程序

　　通過完善程序，可以實現(xiàn)行政審批制度改革的法治化、科學化、民主化，提高改革質(zhì)量，增強社會認同感，推進政府職能轉(zhuǎn)變。要完善行政審批制度改革的程序就是建立信息公開、專家論證、風險評估和公眾參與等程序機制。

　　首先，信息公開是專家論證、風險評估和公眾參與的前提。各級政府在簡政放權的過程中，應主動公開擬取消下放審批事項的項目名稱、審批部門、設定依據(jù)、實施情況和取消下放的理由。同時，應公布專家論證、風險評估和公眾參與的方式和程序。

　　其次，專家論證是對簡政放權的內(nèi)容進行科學、全面的論證，提出意見和建議，使改革更加科學、合理、可行，提高改革質(zhì)量。各級政府應建立行政審批制度改革咨詢論證專家?guī)?，并從專家?guī)熘谐槿∠嚓P領域的專家參與改革的相關論證和討論活動。

　　再次，對涉及公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全等領域的行政審批制度改革，應進行風險評估。通過“風險確定”和“風險評價”來為決策提供風險判斷，為決策提供最大限度防范風險發(fā)生或減少風險損害的幫助。

　　最后，民之所望，施政所向。人民群眾對審批之弊感受最深，對簡什么政、放什么權最有發(fā)言權。以目標和問題為導向的行政審批制度改革，應通過討論會、座談會、聽證會、民意調(diào)查等形式，廣泛聽取利害關系方和群眾的意見，讓市場主體和社會管理對象充分參與到改革的過程中。

　　總之，只有經(jīng)過充分公開信息，征求多方意見，專家參與論證，科學評估風險等程序，行政審批制度改革才能更加法治化、科學化、民主化，人民群眾才能切實感受到行政審批制度改革和法治政府建設的成效。

 作者:中國政法大學副校長、教授、博士生導師