省直管縣改革的未來方向

省直管縣改革的未來方向

2017年02月03日 15:52:54 瀏覽量: 來源:中國黨政干部論壇 作者:張占斌

　　改革開放以來，一些省級行政區(qū)在省直管縣方面進行了一些改革和探索，對促進縣域經(jīng)濟發(fā)展和行政區(qū)劃改革發(fā)揮了積極作用。根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神，以及近幾年省直管縣改革實踐，我們探討未來省直管縣改革的幾個方向。

　　第一，繼續(xù)在減少行政層級上進行探索

　　黨的十八大、十八屆三中全會提出，優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方探索省直管縣改革。按照這一要求，未來省直管縣改革還將繼續(xù)在行政層級和行政區(qū)劃方面進行探索。

　　一是制定省直管縣的原則和標準。在世界所有國家中，除梵蒂岡、新加坡等少數(shù)領(lǐng)土面積小的國家不設(shè)地方政府，少數(shù)國家只設(shè)一級地方政府外，大多數(shù)國家的行政層級實行兩級制或三級制。就主要地理大國的行政層級設(shè)置看，世界上國土面積前10位的國家，除中國和印度實行四級制外，其他國家都實行兩級制或三級制。從行政體制改革來看，現(xiàn)在國家就應著手研究制定不同層級設(shè)置的基本條件，確定在什么條件下實行兩級制、三級制或四級制，為各地行政層級設(shè)置提供基本依據(jù)。省直管縣是行政區(qū)劃改革的一個重要方面，國家要出臺省直管縣行政體制改革指導意見，包括經(jīng)濟指標、人口結(jié)構(gòu)、空間布局以及特殊條件等，對那些綜合經(jīng)濟實力強、城市

　　化水平高、區(qū)位條件優(yōu)越，可以發(fā)展成中等城市的縣市要加快推進省直管縣改革。推進行政省直管縣體制首先應對綜合實力強的縣市實行，以便強化行政地位，使其與經(jīng)濟社會地位相符，為經(jīng)濟發(fā)展提供更為寬松的環(huán)境。

　　二是探討直管縣行政等級的安排。我國地域廣闊，縣市眾多且規(guī)模不一，條件差異十分顯著，給國家管理地方帶來諸多困難。為解決這個問題，歷史上多實行縣級分管管理。新中國成立以后，縣級分等基本被取消，通過增加行政層級，減少管理幅度來應對不同縣的復雜狀況。這在新中國成立后一定時期是適用的，穩(wěn)定了政權(quán)。但歷史進入了新的時期，國家政權(quán)穩(wěn)定，特別是隨著國家現(xiàn)代化建設(shè)，信息技術(shù)在政府管理中被廣泛應用，減少中間層級、結(jié)構(gòu)形態(tài)扁平化、權(quán)力均衡分布，成為行政體制改革的方向。

　　省直管縣改革強化了縣市的行政地位，但縣市依然是縣級行政區(qū)。為了保持行政級別或者人員編制安排上的連續(xù)性及系統(tǒng)性，有必要對省直管的縣實行分等管理。依據(jù)人口、經(jīng)濟、地理等狀況將縣市劃分為不同等級，然后設(shè)置相應的機構(gòu)和編制。

　　分等的一個主要作用在于合理確定各等級縣市可設(shè)機構(gòu)與自設(shè)機構(gòu)的數(shù)量和范圍，避免不同等級縣市“麻雀雖小，五臟俱全”的機構(gòu)設(shè)置模式。另外，縣市分等也有利于協(xié)調(diào)不同政府間的關(guān)系。在橫向關(guān)系方面，通過縣市分等并形成有效的激勵機制，運用等級升降和與等級掛鉤的級別工資等政策，激發(fā)各行政主體的榮譽感，滿足部門利益的需要，從而建立行政管理體制的激勵機制和競爭機制。在縱向關(guān)系上，縣市分等可以強化中央對地方的管理，提高管理效率，通過市縣分等幫助中央和省級政府及時了解基層縣市的基本狀況，并給予相應的政策支持與政策指導。

　　第二，繼續(xù)完善和落實省直管縣財政體制

　　省直管縣財政體制改革是繼1994年分稅制后，我國財政領(lǐng)域又一次體制創(chuàng)新。從一些省區(qū)的數(shù)據(jù)來看，縣市財政得到省級財政支持力度明顯上升，財政資金運轉(zhuǎn)效率顯著提高。但由于和現(xiàn)行市管縣行政體制并存，單獨推進省直管縣財政體制改革，已經(jīng)沒有多大的改革空間。按照國家財政部時間表，2012年年底前力爭全國除民族地區(qū)外，全面推進省直管縣財政體制改革。從現(xiàn)在看這一任務完成的質(zhì)量不可高估。種種跡象表明，省直管縣財政改革推動節(jié)奏正在放慢，部分省份在將一些省直管縣的轉(zhuǎn)移支付項目重新劃歸給地級市。

　　按照黨的十八屆三中全會財政體制改革的要求，省直管縣財政改革有這樣幾個方面應該完善和落實。

　　一是合理界定省與縣市政府間事權(quán)關(guān)系。事權(quán)劃分是現(xiàn)代財政制度有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。只有在明晰政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，才能界定各級政府間的支出責任。為省直管縣財政體制構(gòu)建明晰的事權(quán)與財權(quán)關(guān)系，解決目前政府職能定位不夠明確，政府間事權(quán)劃分不清晰，財政支出責任不明確的問題，要將省以下地方財政的主要職能轉(zhuǎn)移到地方政府為轄區(qū)提供公共服務上來。省級財政主要負責區(qū)域性的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善、中觀目標的調(diào)控、省本級機關(guān)的職能運轉(zhuǎn)等地方性支出項目，承上啟下增強行政活力與效能。市、縣政府具體負責各自轄區(qū)范圍內(nèi)的社會治安、行政管理和公用事業(yè)發(fā)展等具體支出事宜。

　　二是完善縣級基本財力保障機制。2013年12月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關(guān)于調(diào)整和完善縣級財力保障機制的意見》，這是對省直管縣財政體制改革的進一步完善，此前雖然規(guī)定實施縣級財力保障機制的責任主體是地方政府，但沒有明確是哪些財政。這次文件明確了省級政府是責任主體，將責任主體由地方部門上升到省級政府，體現(xiàn)了強化省直管縣責任的理念。下一步改革要把省直管縣財政體制改革與建立縣級基本財力保障結(jié)合好，省級政府會加大宏觀調(diào)控力度，將財政體制核定到縣、轉(zhuǎn)移支付測算到縣，把已出臺的省直管縣財政體制制度化。

　　三是設(shè)計好地方稅制。在財稅體制改革中，地方稅制設(shè)計好是一項重要工作。設(shè)計好這一體系，均衡和調(diào)控地方各級政府的收入來源與支出需求間的關(guān)系，是保證省直管縣財政體制改革有效推進的重要舉措。合理劃分各級政府之間的收入范圍及征管權(quán)限。分別設(shè)置省稅和縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為縣級政府的主體稅種，改變共享稅過多和縣級沒有主體稅的局面。

　　四是進一步支持產(chǎn)糧大縣發(fā)展。產(chǎn)糧大縣在確保國家糧食安全上發(fā)揮重要作用。如2009年，全國有產(chǎn)糧大縣573個，總數(shù)占全國縣的20%，產(chǎn)出糧食32380.3萬噸，占全國糧食總產(chǎn)量的61%。提高產(chǎn)糧大縣生產(chǎn)糧食的積極性，確保穩(wěn)定生產(chǎn)糧食，對于我國糧食安全意義重大。進入21世紀以來，國家先后出臺一系列支持產(chǎn)糧大縣政策。如2009年中央一號文件提出，逐步提高縣級財政在省以下財力分配比重，將產(chǎn)糧大縣全部納入省直管縣財政體制改革范圍。這一政策有效緩解了產(chǎn)糧大縣財政困難，支持了經(jīng)濟社會發(fā)展，收到了很好的政策效果。但現(xiàn)在來看，省一級支持得還不夠，省直管縣改革下一步對產(chǎn)糧大縣，會出臺一些更有針對性的專項扶持政策，充實其財政實力，支持其經(jīng)濟社會發(fā)展，使之更有積極性發(fā)展糧食生產(chǎn)。

　　五是把國家級貧困縣納入省直管。國家級貧困縣是國家為扶持貧困地區(qū)設(shè)立的一種標準，目前全國差不多三個縣中就有一個貧困縣。習近平總書記多次指出，要改革創(chuàng)新扶貧開發(fā)體制機制，建立并運用好更加協(xié)調(diào)、更有效率、更可持續(xù)的扶貧開發(fā)新體制、新機制，不斷提升扶貧開發(fā)的效果。現(xiàn)在扶貧開發(fā)存在的問題，在政策體系上主要有，各級政府職責不夠清晰、邊界不夠明確、執(zhí)行不夠有力等。我們在研究省直管縣財政體制對發(fā)達縣市實行直管的同時，也得出可以對貧困縣實行直管，意在給予貧困縣必要的財政或資金扶持。這是省直管縣改革支持的一個新領(lǐng)域，社會各界充滿期待。