29、衢州龍游

29、基層治理“三治融合”

29、基層治理“三治融合”

2016年07月24日 00:00:00 來(lái)源:浙江黨建網(wǎng) 作者:

　　■品牌亮點(diǎn):基層治理“三治融合”

　　■案例概述:衢州龍游縣以全面修訂完善《村規(guī)民約》為切入點(diǎn)，初步實(shí)現(xiàn)了在黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下通過(guò)規(guī)范村規(guī)民約的依法治村、踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的以德治村、村黨組織領(lǐng)導(dǎo)和村民全員參與的村民自治為主要途徑的法治、德治、自治“三治融合”的基層治理新路子;初步實(shí)現(xiàn)了通過(guò)《村規(guī)民約》全力助推“三治融合”在基層落地生根，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)了農(nóng)村基層組織建設(shè)，從體制上健全和完善了黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村基層治理的新機(jī)制、新模式，推進(jìn)了村級(jí)民主政治建設(shè)，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

　　■報(bào)送單位:中共浙江省衢州市龍游縣委組織部

　　龍游縣大街鄉(xiāng)方旦村村民主表決村規(guī)民約通過(guò)

　　后田鋪村黨員代表大會(huì)暨新版村規(guī)民約發(fā)布儀式

　　■案例詳情:

　　以修訂完善《村規(guī)民約》為切入點(diǎn)

　　走出基層治理“三治融合”新路子

　　一、修訂完善《村規(guī)民約》的背景與起因

　　2013年村級(jí)組織換屆前，我們通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，龍游大多數(shù)村一直有制訂《村規(guī)民約》的傳統(tǒng)，在加強(qiáng)基層組織建設(shè)、完善村級(jí)治理模式、推進(jìn)基層治理等方面作用明顯，在實(shí)際工作中，制定執(zhí)行好《村規(guī)民約》可以起到事半功倍、四兩撥千斤的效果。一類是管理比較好的村，如賀田村，除了有一個(gè)凝聚力、戰(zhàn)斗力強(qiáng)的村級(jí)班子和一名威望高、敢干事能干事會(huì)干事的村黨支部書記勞光榮外，還得益于有一本符合本村實(shí)際的《村規(guī)民約》，不僅規(guī)范了村級(jí)運(yùn)行，降低了選情的復(fù)雜性，還大大減少了村里的矛盾糾紛，村莊治理井井有條，各項(xiàng)在其它村看來(lái)難以推進(jìn)的工作、難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)都得以順利實(shí)施、實(shí)現(xiàn)。相反，另一類管理比較差的村，除了班子弱、隊(duì)伍散等影響因素外，重要的一個(gè)原因就是缺乏一套行之有效的《村規(guī)民約》，造成村級(jí)運(yùn)行不暢、選情愈加復(fù)雜、矛盾糾紛不斷，村級(jí)組織軟弱渙散，推進(jìn)工作乏力，村干部畏難情緒嚴(yán)重，精氣神不足。這些村有一些共同的特征就是，村民的行為離法律約束太遠(yuǎn)、受道德約束太軟;村干部定位自身是吃自家飯、干公家活的村民，與本村其他村民的關(guān)系大多是沾親帶故的，大部分都存在怕得罪人的心理，不敢較真碰硬，遇到困難繞道走，矛盾越積越多，有的村甚至出現(xiàn)選不出村干部或村干部輪流坐莊、誰(shuí)也當(dāng)不好的現(xiàn)象。

　　實(shí)踐證明，要推進(jìn)鄉(xiāng)村善治，必須多管齊下，堅(jiān)持法治、德治、自治的“三治融合”。《村規(guī)民約》是在村黨組織主導(dǎo)下，依照法律法規(guī)，適應(yīng)村民自治要求，由同一村的村民在生產(chǎn)、生活中共同遵守的行為規(guī)范，是組織意圖、村民意志、群眾意愿的集中體現(xiàn)，是村民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的行為準(zhǔn)則，是實(shí)現(xiàn)村民自治的“法典”。《村規(guī)民約》是加強(qiáng)基層組織建設(shè)的重要抓手和載體，基層黨組織可以通過(guò)制訂和執(zhí)行《村規(guī)民約》，來(lái)貫徹黨在農(nóng)村的各項(xiàng)路線、方針、政策，《村規(guī)民約》的有效實(shí)施，也可為基層黨組織優(yōu)化工作環(huán)境、夯實(shí)群眾基礎(chǔ)。兩者相輔相成，相得益彰。

　　基于上述考慮，我們抓住2013年新一輪村級(jí)組織換屆的契機(jī)，要求每個(gè)村都必須制定《村規(guī)民約》，并作為硬任務(wù)、硬指標(biāo)要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、各行政村操作落實(shí)到位。為避免各地制定過(guò)程中出現(xiàn)條款本身與法律法規(guī)相抵觸、制定程序與約定規(guī)范相背離、條文內(nèi)容與時(shí)代要求相脫節(jié)以及難以執(zhí)行落實(shí)到位等情況，縣委組織部、縣換屆辦專門印發(fā)了3套《村規(guī)民約》范本，供各村參考。換屆結(jié)束時(shí)，全縣262個(gè)村均制訂了《村規(guī)民約》，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

　　2014年以來(lái)，我們根據(jù)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，把修訂完善《村規(guī)民約》作為深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的重要抓手，與推進(jìn)“三改一拆”、五水共治、平安建設(shè)等重大工作緊密結(jié)合，與基層黨建“整鄉(xiāng)推進(jìn)、整縣提升”緊密結(jié)合，與開展“走村不漏戶、戶戶見干部”和“聯(lián)系不漏戶、黨群心貼心”工作緊密結(jié)合，與推行農(nóng)村黨員實(shí)事積分考評(píng)“零基積分法”緊密結(jié)合，并以《便民服務(wù)手冊(cè)》的形式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)包村干部上門送到每家每戶，實(shí)現(xiàn)家喻戶曉、人人皆知、自覺遵守。

　　二、修訂完善《村規(guī)民約》的重要意義

　　1、修訂完善和執(zhí)行《村規(guī)民約》是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)精神的需要。黨的十八屆四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家重大戰(zhàn)略部署，也對(duì)基層黨組織建設(shè)工作提出了新的要求。依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，我們黨是執(zhí)政黨，國(guó)家治理怎樣關(guān)鍵在于黨的思想、作風(fēng)、紀(jì)律、組織狀況和戰(zhàn)斗能力、領(lǐng)導(dǎo)水平。黨的執(zhí)政基礎(chǔ)在基層，黨的執(zhí)政成果也體現(xiàn)在基層，因此，加強(qiáng)基層治理是鞏固黨的執(zhí)政地位的重要保證。《村規(guī)民約》是在法律框架下制定的村民共同遵守的行為準(zhǔn)則，通俗、簡(jiǎn)便、易懂。既體現(xiàn)法治精神，又體現(xiàn)道德約束，抓好《村規(guī)民約》的修訂完善是在基層貫徹四中全會(huì)精神最有力的抓手，是夯實(shí)黨執(zhí)政基礎(chǔ)的固本之策。

　　2、修訂完善和執(zhí)行《村規(guī)民約》是提升農(nóng)村基層黨組織執(zhí)政能力的需要。根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第四條:中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán);依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。黨的農(nóng)村基層組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是農(nóng)村各種組織和各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。村民自治首要原則就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，才能保證村民自治沿著正確方向順利發(fā)展。貫徹黨的路線、方針、政策有兩條渠道，一條是宣傳教育、村民被動(dòng)接受;另一條是有序引導(dǎo)、村民自覺接受。《村規(guī)民約》是在黨組織指導(dǎo)下，由村民自行制定、簽字、承諾、執(zhí)行，體現(xiàn)黨的主張、意圖的行為規(guī)范，是村民實(shí)現(xiàn)自治方式的體現(xiàn)。通過(guò)《村規(guī)民約》，可以使黨組織在廣大農(nóng)村牢牢掌握話語(yǔ)權(quán)和主動(dòng)權(quán)。

　　3、修訂完善和執(zhí)行《村規(guī)民約》是加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織凝聚力、戰(zhàn)斗力的需要。隨著農(nóng)村民主進(jìn)程的加快，農(nóng)村黨組織在鄉(xiāng)村執(zhí)政的復(fù)雜性越來(lái)越突出。如村民對(duì)組織決策產(chǎn)生懷疑、對(duì)村干部能力不認(rèn)可，影響基層組織和干部的威信。不少村矛盾糾紛呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，而許多矛盾糾紛的解決處于法律管轄真空地帶、道德化解乏力狀態(tài)，依靠村干部處理難度很大。通過(guò)修訂完善和執(zhí)行《村規(guī)民約》，一是可把村民的行為框定在《村規(guī)民約》的規(guī)范中，從源頭上減少產(chǎn)生矛盾糾紛。二是加強(qiáng)對(duì)村黨組織依法辦事、依規(guī)運(yùn)行的監(jiān)督，避免少數(shù)干部因能力素質(zhì)問題胡亂作為，破壞黨組織在群眾的形象。三是可提高管理村級(jí)事務(wù)的公開性和透明度，暢通村民與村干部之間溝通對(duì)話的渠道，使村民不把矛盾問題都?xì)w結(jié)到村黨組織和村干部身上，進(jìn)一步融洽黨群干群關(guān)系，為村黨組織更好地發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

　　4、修訂完善和執(zhí)行《村規(guī)民約》是全面提升農(nóng)村基層黨員干部素質(zhì)的需要。一是通過(guò)《村規(guī)民約》的修訂完善，對(duì)村民的行為規(guī)范提出了更高的要求，倒逼黨員干部提高自身素質(zhì)，保持黨員先進(jìn)性。二是《村規(guī)民約》實(shí)施后，黨員干部要帶頭執(zhí)行、模范遵守，自覺接受群眾監(jiān)督，可提升黨員干部履職能力。三是通過(guò)組建《村規(guī)民約》執(zhí)行監(jiān)督組，由老黨員、老干部、無(wú)職黨員擔(dān)任監(jiān)督組成員，跟蹤、監(jiān)督執(zhí)行情況，可充分發(fā)揮他們的作用。

　　三、主要做法與經(jīng)過(guò)

　　2014年以來(lái)，我們把修訂完善《村規(guī)民約》作為推進(jìn)“三治融合”基層治理模式，強(qiáng)化基層組織建設(shè)的重要抓手。目前，全縣262個(gè)村已全面完成《村規(guī)民約》的修訂和完善，并形成了大街鄉(xiāng)賀田村、詹家鎮(zhèn)浦山村(財(cái)務(wù)定期報(bào)賬、公開，開展“一事一議”)、溪口鎮(zhèn)寺下村(明確生態(tài)環(huán)境保護(hù)、實(shí)施清潔工程、環(huán)境衛(wèi)生明顯好轉(zhuǎn)，解決贍養(yǎng)糾紛，維護(hù)村風(fēng)民風(fēng))、湖鎮(zhèn)鎮(zhèn)星火村(垃圾收集、維護(hù)村容整潔)、東華街道瑤山村(減少鄰里矛盾糾紛、村風(fēng)民風(fēng)明顯好轉(zhuǎn))等一批特色鮮明的先進(jìn)典型。一是注重依法合規(guī)。我們?cè)诠ぷ髦欣卫螆?jiān)持四個(gè)原則。堅(jiān)持合法性，由司法部門全力指導(dǎo)具體的修訂工作，各村法律顧問全程參與村規(guī)民約的修訂，確保內(nèi)容合法;廣泛征求廣大村民的意見和建議，并提交村民會(huì)議討論通過(guò)，確保程序合法。堅(jiān)持廣泛性，在常規(guī)內(nèi)容基礎(chǔ)上，由村民自己提出哪些事項(xiàng)需要納入《村規(guī)民約》，把征求群眾意見的過(guò)程變成統(tǒng)一思想、提高認(rèn)識(shí)、面對(duì)面宣傳的過(guò)程，使廣大村民對(duì)《村規(guī)民約》的認(rèn)識(shí)逐步增強(qiáng)。堅(jiān)持針對(duì)性，從各村實(shí)際情況出發(fā)，圍繞全縣中心工作和農(nóng)村熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，既明確“什么不可為”、“什么應(yīng)當(dāng)做”，又規(guī)定“違反后怎么辦”，達(dá)到規(guī)范和約束村民行為的目的。堅(jiān)持操作性，做到規(guī)定的事項(xiàng)便于理解、便于執(zhí)行;違規(guī)處置輕重適度，既不激化矛盾，又通過(guò)適度有效的制約措施達(dá)到教育、警示、約束的作用。二是注重適應(yīng)形勢(shì)。各村圍繞縣委縣政府中心工作，根據(jù)各自村情特點(diǎn)對(duì)《村規(guī)民約》進(jìn)行完善，將符合村民自治管理需要的內(nèi)容寫進(jìn)《村規(guī)民約》，使河道清潔、生豬禁養(yǎng)、家禽圈養(yǎng)、土地管理等與五水共治、四邊三化、三改一拆、碳化篾整治等中心工作密切相連，力求符合新形勢(shì)新任務(wù)的要求。三是注重執(zhí)行效果。《村規(guī)民約》持久執(zhí)行難是一個(gè)老問題，因此我們?cè)趯?shí)踐中主要把握好修訂關(guān)、執(zhí)行關(guān)、監(jiān)督關(guān)“三關(guān)”。把細(xì)化條文、加強(qiáng)監(jiān)督作為突破口，破解《村規(guī)民約》制訂易、執(zhí)行難的問題。一方面細(xì)化條文，明確只有符合本村實(shí)際的條文才能寫入《村規(guī)民約》。另一方面加強(qiáng)《村規(guī)民約》施行情況的督查，與農(nóng)村黨員實(shí)事積分考評(píng)“零基積分法”緊密結(jié)合，劃片包干負(fù)責(zé)，農(nóng)村黨員干部率先帶頭、模范執(zhí)行，并負(fù)責(zé)所劃片區(qū)、親情網(wǎng)格內(nèi)成員的執(zhí)行情況，與村干部考核、黨員積分考評(píng)相掛鉤。

　　四、成效與啟示

　　規(guī)范完善《村規(guī)民約》是一項(xiàng)循序漸進(jìn)的工作，目前很多村在操作的過(guò)程中仍在不斷修訂、完善，但成效已經(jīng)日益顯現(xiàn)。

　　1、堅(jiān)持依法治村，村民法律、自律意識(shí)明顯增強(qiáng)。《村規(guī)民約》是在國(guó)家現(xiàn)行各項(xiàng)法律、法規(guī)、政策的允許范圍內(nèi)各村結(jié)合本村的實(shí)際進(jìn)行修訂的，內(nèi)容牽涉到農(nóng)民生產(chǎn)生活和切身利益相關(guān)問題的方方面面，它充分體現(xiàn)了國(guó)家依法治國(guó)的理念，在修訂過(guò)程中經(jīng)過(guò)反復(fù)征求群眾意見，充分體現(xiàn)了廣大村民的意愿，通過(guò)《村規(guī)民約》修訂的過(guò)程，增強(qiáng)了村民的學(xué)法、知法、懂法、守法、用法的主動(dòng)性、積極性、自覺性，提高了村民的法律意識(shí)、自律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。如大街鄉(xiāng)賀田村有一個(gè)孩子在路邊葡萄園了摘了幾串葡萄，當(dāng)孩子把葡萄拿回家時(shí)，他奶奶立刻帶著孩子把葡萄放回了葡萄園，還在里面放了50元錢，因?yàn)樗棠讨来謇铩洞逡?guī)民約》里對(duì)偷盜行為是有相關(guān)規(guī)定，違反《村規(guī)民約》會(huì)受到相應(yīng)的處罰。這個(gè)例子充分地說(shuō)明了《村規(guī)民約》深入人心便能成為村民的自覺行為，村書記勞光榮也表示自從有了《村規(guī)民約》村民的自律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)都增強(qiáng)了，村里矛盾糾紛也少了。

　　2、堅(jiān)持依德促治，村容村貌、村風(fēng)民風(fēng)大為改善。一方面在《村規(guī)民約》修訂過(guò)程中垃圾分類、定點(diǎn)定時(shí)投放、及時(shí)清運(yùn)等生活細(xì)節(jié)納入其中，通過(guò)完善《村規(guī)民約》，建立健全保潔、監(jiān)管、獎(jiǎng)懲等制度，充分調(diào)動(dòng)群眾積極性。比如溪口鎮(zhèn)寺下村，通過(guò)修訂《村規(guī)民約》，明確了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，結(jié)合清潔工程建設(shè)，大力整頓村莊河道，目前該村村容村貌整潔，衛(wèi)生狀況好，村民稱“這個(gè)夏天連蒼蠅都很難找到了”，受到了村民的一致?lián)碜o(hù)和好評(píng)。另一方面以修訂、宣傳《村規(guī)民約》為契機(jī)，大力開展農(nóng)村模范評(píng)選、道德宣講、文藝宣傳等活動(dòng)。以評(píng)立德，深化“最美龍游人”系列評(píng)選，開展“五好家庭”、“和睦家庭”、“美麗家庭”等“鄉(xiāng)風(fēng)評(píng)議”活動(dòng)，讓道德典型“入館、入廊、上墻”。另外，我們結(jié)合“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育，在黨員干部中還結(jié)合農(nóng)村黨員實(shí)事考評(píng)“零基積分法”推行“最美指數(shù)”管理。“零基積分法”的基礎(chǔ)分為“0”分，通過(guò)正向加分和反向減分相結(jié)合的方式進(jìn)行，讓每1分都抓鐵有痕。黨員做了好人好事，可以獲得好事加分，以此積極鼓勵(lì)黨員帶頭做好人好事，以黨風(fēng)帶政風(fēng)促民風(fēng)。

　　(三)依規(guī)治村，基層黨組織的群眾滿意度顯著提高。《村規(guī)民約》一方面加強(qiáng)了對(duì)村干部依法行政、依法辦事的監(jiān)督，另一方面由于村務(wù)采取“一事一議”的方式進(jìn)行，村里的大事需要由村民代表大會(huì)集體決定，增加了村務(wù)的透明度。比如詹家鎮(zhèn)浦山村，從今年《村規(guī)民約》修訂試點(diǎn)以來(lái)，財(cái)務(wù)實(shí)行每月定期集體報(bào)賬并實(shí)時(shí)公開。“一事一議”執(zhí)行率達(dá)80%以上，比上年提高了約30%。浦山村村民表示:“現(xiàn)在村里集體經(jīng)濟(jì)怎么分紅，大家都要坐下來(lái)商量，村里的事更加透明了，現(xiàn)在村里的錢袋子透明了，村里的矛盾糾紛也少了，以前村干部說(shuō)了算，有矛盾大家就各自找自己熟悉的干部，結(jié)果問題一點(diǎn)沒解決，現(xiàn)在只要看一看村規(guī)，怎么處理一目了然，誰(shuí)也不袒護(hù)誰(shuí)!”由此可見，村民當(dāng)家作主的意識(shí)得到了提高，同時(shí)暢通了村民與村干部之間溝通的渠道，加強(qiáng)了村干部與村民之間的交流，使村民對(duì)村務(wù)更加了解，有效消除了村民對(duì)村干部的誤解，使二者之間的關(guān)系更加融洽，各項(xiàng)工作的貫徹落實(shí)更加順暢。2014年以來(lái)全縣農(nóng)村“一事一議”執(zhí)行率達(dá)80%以上，同比提高30%。