54、海寧市

54、 “選聘分離”體制

54、 “選聘分離”體制

2016年08月05日 09:45:45 來源:浙江黨建網 作者:

　　■品牌亮點:“選聘分離”體制

　　■案例概述:“選聘分離”是農村基層組織建設的體制改革的破冰之舉，具有長遠性、全局性和復雜性的特點，涉及面廣、政策性強、意義深遠。海寧市從城鄉統籌發展、基層民主有序推進、專業化和專職化農村干部隊伍建設等需求出發，漸進式實施農村干部“選聘分離”，對村三套班子成員再次進行“好中選優”的遴選，并突破選人用人地域限制，破解了優秀人才難以向農村聚集的難題，進一步激發了隊伍活力，增添了新動力。“選聘分離”體制的意義不僅僅在于它的結果，更重要的是這個體制的探索過程本身。海寧市在探索過程中，突出“服務”和“自治”兩個重點，這種理念對于對農村的民主進程、社會心態、價值觀念，都有著潛移默化的影響。這樣的創新，值得推廣借鑒。

　　■報送單位:中共海寧市委組織部

　　■案例詳情:

　　“選聘分離”體制在海寧農村的實踐與探索

　　近年來，在城鄉經濟社會一體化發展的新形勢下，海寧把構建城鄉統籌基層黨建新格局作為新的現實課題，并從體制機制創新入手進行了積極探索和實踐。2012年，海寧在斜橋鎮試點并在全市推廣的農村干部“選聘分離”，成為海寧市消除城鄉協調發展的體制性障礙、尋求城鄉統籌發展的運行機制的破題之舉，并在實踐中初顯成效。在探索實施4年多以來，此項工作也得到了有關領導專家的肯定，中央組織部通過《組工信息》進行了推介，《改革發展報》、《浙江日報》、《組織人事報》等媒體予以深度報道，2013年村級組織換屆期間此項工作在嘉興全市進行推廣。

　　一、為什么要推——推行此項制度的背景動因

　　“選聘分離”制度，是對選舉產生的村“三委”成員、聘用產生的農村社區專職工作者兩種對象、兩項工作的對接和概括。其核心內容是，依法依規選舉產生村“三委”成員，農村社區專職工作者按照公開、公平、公正原則聘用產生。在這一定位基礎上，重點探索農村社區專職工作者聘用制度，動因主要有四個方面:

　　一是著力助推農村社區轉型發展的需要。在深化完善統籌城鄉綜合配套改革進程中，全市159個行政村已于2011年全面建成農村社區綜合服務中心。同時圍繞“兩新”工程建設和城市有機更新的推進，12個鎮(街道)分別按照“1+X”總體布局，將農村社區建設納入統籌城鄉發展、城鄉一體化和新農村建設規劃的大格局中通盤考慮、整體規劃，各鎮(街道)新市鎮、新社區初步形成，有的新社區已經成立了社區管委會，有的新社區則在原社區的基礎上擴面，已成立社區居委會，村改居步伐日益加快。為確保新社區、農村社區與城市社區的有機融合，海寧順勢而為，從基層干部隊伍這個最關鍵的因素入手，探索推行農村社區專職工作者聘用制度顯得尤為重要。

　　二是積極探索明晰村干部責權利的需要。一般來說，只有責權利對等，才能調動人的積極性。但在現行體制下，相對于村干部而言，隨著越來越多的行政性事務延伸到村一級，使得村干部把更多的時間、精力花在上級黨委政府交辦的工作任務上，從一定層面上造成了村干部責任、權利、利益之間的不對等。因此，在探索推行農村社區專職工作者制度中，本著“承擔什么樣責任、明確什么樣的權利、享受什么樣的利益”的原則，對聘用為農村社區專職工作者的，按照契約化模式簽訂聘用合同，并按規定領取工資報酬;未被聘用的村“三委”成員，除仍依法享有村“三委”成員的權利外，按實際誤工情況發放誤工補貼，使得村干部責權利進一步明晰，危機感和主動性進一步加強，也使黨委政府向社會購買服務有了實體化運作的保障，更有利于把社會公共服務向農村社區延伸，一定程度上也推動了村民自治。

　　三是從嚴加強農村干部監督管理的需要。近年來，經選舉產生的村“三委”成員在文化素質和工作能力方面都有一定的提升，但在農村社區化轉型發展對基層干部素質提出更高要求的背景下，確實還存在一些管理服務能力、工作精力等不相適應的問題。聘用農村社區專職工作者需要對選拔上來的村“三委”成員再次進行“好中選優”的遴選，平時表現不好還可以解聘。這對于那些精力不夠、能力素質不相適應的“老資格”和平時工作不踏實而只在選舉期間積極表現的村干部形成了不小壓力，也為一些敢于擔當、一心為農村發展服務的村干部提供了干好工作的信心、動力。因此，從一定層面而言，農村社區專職工作者聘用制度激勵更多的農村干部崗位爭優，有利于加強監督管理，也推動了村級組織行政化機關化傾向問題的解決。

　　四是豐富拓展選人用人視野的需要。一方面，農村中很多思想觀念新、創新能力強、工作經驗豐富的人往往因為時間、身份或職務等原因，無法以農村社區專職工作者的身份全身心參與農村管理服務工作，“選聘分離”使“決策者”與“執行者”身份相分離，使得有思路、有能力但缺少精力的人仍可通過選舉成為“三委”成員，海寧在村級組織換屆選舉工作中采取“不占職數、兼職不兼薪”辦法，引導和推薦一批優秀的黨員創業能人、返鄉干部、駐村干部等參加村黨組織選舉，但不聘請他們為農村社區專職工作者，使他們以兼職委員等身份發揮積極作用。另一方面，實行農村社區專職工作者聘用制度，可以聘用后備人才試崗、鍛煉，這為村級后備人才獲得黨員群眾的認同創造了條件。另外，農村社區專職工作者的聘用不僅僅局限于村“三委”成員，還可以突破地域限制面向更多有志于服務農村基層的優秀人才，為豐富拓寬農村選人用人視野搭建了平臺。

　　二、怎樣推——此項制度的主要做法

　　對于農村社區專職工作者聘用制度的推行，由于沒有現成的經驗借鑒，海寧摸著石頭過河，鼓勵各鎮(街道)大膽探索，并在基層實踐的基礎上制定出臺了《關于全面推行農村社區專職工作者聘用制度的意見》，進一步對該制度進行了發展豐富。

　　一是明確工作定位，規范崗位職責。以文件的形式進一步明確農村社區專職工作者的定位，即是由鎮(街道)聘用管理，在村黨組織的領導下和村民委員會支持下，依托農村社區綜合服務中心，專門從事農村社區建設、服務及管理工作的工作人員。同時從市級層面進一步規范了農村社區專職工作者的五個方面的基本職責任務:一是承辦、代辦和指導辦理與群眾生產生活和保障相關的行政服務項目;二是從事社區服務中心日常管理、勞動保障、社會救助及其他公共服務工作;三是負責社區服務信息公開，協助村黨組織和村委會實施黨務、村務和財務公開;四是協助村黨組織、村委會落實黨員大會、村民(代表)會議有關決議、決定;五組織各類志愿服務，從事好人好事銀行日常事務等。各鎮(街道)則根據實際情況，進一步細化農村社區專職工作者職責任務的具體要求。

　　二是細化聘用標準，嚴格聘用程序。在聘用職數上，按照農村社區規模大小、居住人口數等綜合因素，核定各農村社區專職工作者聘用職數，本屆原則上比村“三委”班子職數多1-2個。在聘用對象上，明確農村社區專職工作者目前主要從現有村黨組織、村民委員會、村股份經濟合作社“三委會”成員以及大學生村官中聘任，缺額數向社會公開選聘。聘期與屆期相同，一般為三年。在聘用條件上，采用正反雙向標準，其中，正向標準按照德才兼備、以德為先用人標準，對聘用崗位所需的政策業務能力、組織協調能力和服務群眾、做群眾工作能力等方面制定條件、標準，參聘服務中心正副職的，還必須符合“有駕馭全局工作的能力和領導能力，并能維護班子團結”、“善于做群眾工作、群眾口碑好”等附加條件。反向標準為:治安處罰、判處刑罰、長期外出不能履行職責、先鋒指數考評為不合格黨員、抵制或阻撓重點工作推進、道德品質低劣、村級組織集中換屆時到規定年齡不能做滿一屆的等不能、不宜聘用的情形。在聘用程序上，由鎮(街道)黨委在村級組織換屆選舉過程中同步部署農村社區專職工作者聘用工作，面向村級組織班子成員一般在選舉結束半個月內完成。面向社會聘用的，按照公開、平等、競爭、擇優的原則，一般程序為發布公告、公開報名、統一考試、組織考核、公示人選、確定名單、辦理手續，具體由鎮(街道)組織實施。對專業人才的聘用，則采取專職專聘的辦法進行。目前，海寧159個行政村共有“三委”班子成員872人，聘用農村社區專職工作者共953人。

　　三是分級動態管理，激勵干事創業。在分級管理方面，市委組織部、市民政局(社工辦)和市人社局負責農村社區專職工作者聘用管理工作的綜合指導，定向開設學歷教育班次，鼓勵參加全國社會工作者職業水平考試;鎮(街道)負責農村社區專職工作者的聘用安排、教育培養、考核管理等工作，簽訂聘用合同，制定績效考核辦法，定期組織政策業務培訓，不斷提升專業服務能力和做群眾工作能力;各村黨組織負責專職工作者崗位安排和日常教育管理工作，提供必要的工作、生活條件。在激勵保障方面，每年年初農村社區專職工作者公開服務承諾事項，年終圍繞履職情況、個人德行表現、年度目標任務完成情況，組織開展述職評議，農村社區綜合服務中心正副主任還要向鎮(街道)黨委、政府述職。考核評議結果與獎金掛鉤，并作為繼續聘用或解聘的依據。農村社區專職工作者的基本工資報酬由市、鎮(街道)按不低于上一年農村勞動力平均收入水平予以保障，落實“五險一金”(養老、醫療、生育、失業、工傷保險和住房公積金)。在暢通出口方面，農村社區專職工作者簽訂聘用合同前均簽訂《辭職承諾(申請)書》，對聘任農村社區綜合服務中心正副主任的還需增加“任前公示和廉政考試”。在聘期中，出現符合辭職承諾情形的，辭職承諾書即作為辭職申請書，進入解聘或待聘程序，同時明確解聘程序為鎮(街道)黨委提出解聘意見，經村“三委會”集體討論決定并辦理解聘手續。專職工作者單方提出辭職的，必須提前30天以書面形式提出。部分鄉鎮如斜橋鎮還對工作不力的專職工作者明確了待聘政策，明確待聘人員待聘期為3個月，原則上留原崗位工作，待聘期內只發基本工資，不享受其它補貼和獎金，待聘期滿，由組織考察后決定去留。據統計，自2013年底新一輪聘期以來，全市辭職、解聘農村社區專職工作者共29人，其中因工作不力、履職不到位、土地違法、參與賭博、酒駕等因素解聘14人，15人因創業經商時間精力不能保證等原因主動辭職后解聘。

　　三、推得怎樣——此項制度的初步成效

　　“選聘分離”對改革現行農村管理服務體制、提升農村管理服務水具有較強的現實意義，在海寧的實踐中也取得了較好的成效。

　　一是“選聘分離”進一步促進了村級組織法律地位的回歸。現行體制下，村民委員會承擔了大量的行政性工作，“選聘分離”把那些不屬于村民委員會職責范圍內的工作分離出來，轉移到農村社區綜合服務中心，在組織和功能兩個方面恢復了村民委員會的自治地位，真正使村民委員會性質、職能向法律地位回歸。

　　二是“選聘分離”進一步促進了政府服務的城鄉均等化。近年來，農村經濟社會發展迅速，農民收入不斷增加，農村面貌顯著改善。但是，在我們目前實行的農村管理模式下，城鄉二元結構造成的深層次問題仍然比較突出，農村社會事業和公共管理服務相對城市社區比較滯后。“選聘分離”的關鍵就是將從“三委”班子剝離出來的行政職能由農村綜合服務中心承擔，政府職能部門在農村有了向社會購買服務的實體運作和更為合理充分的依據，有利于把各項政策措施落實到農村基層，把社會公共服務向農村延伸，從而促進黨和政府的管理重心下移，實現城鄉服務均等化。

　　三是“選聘分離”進一步激發了基層干部隊伍活力。從實踐來看，實行“選聘分離”，對村“三委”成員再次進行“好中選優”的遴選，精力不夠、能力素質不適應在競聘中難以取勝，讓選舉產生的“三委”成員有了危機感，感到工作壓力大了，動力也更足了。通過村干部辭職承諾制度的建立實施和農村專職工作者解聘條件、程序的設置，暢通了不合格農村干部的“出口”，破解了能進難出問題。同時，通過農村社區綜合服務中心這個平臺，對級后備干部開展試崗鍛煉，有利于優秀人才脫穎而出。實行“選聘分離”也為城鄉基層干部互動交流提供了可能，有利于城鄉基層工作交流和優勢互補。

　　四是“選聘分離”提供了加強和創新農村社會管理的新動力。“選聘分離”體制的意義不僅僅在于它的結果，更重要的是這個體制的探索過程本身。在“選聘分離”體制的探索過程中，突出“服務”和“自治”兩個重點，這種理念對于對農村的民主進程、社會心態、價值觀念，都有著潛移默化的影響。“選聘分離”體制創新也為農村社會管理創新提供了可持續的動力。特別是農村專職工作者的聘用可面向社會公眾，為優秀人才服務農村提供了施展才華舞臺，這是加強和創新農村社會管理的良好發展態勢，將有利于促使我市的農村管理水平與城市接軌、與先進地區接軌。

　　四、怎樣更好地推——此項制度的幾點思考

　　一是村“三委”與農村社區綜合服務中心的關系處理問題。這是確保“選聘分離”模式良好運行的關鍵。處理不好，農村社區綜合服務中心就有可能背靠上級行政主管部門，與村“三委”分庭抗禮或者各行其是。處理好這個關系，其核心就是要堅持村“三委”對農村社區綜合服務中心的統一領導。要實現這個統一領導，除了村“三委”對服務中心的工作有考核、監督權和聘用人員去留決定權外，一個關鍵的問題就是村黨組織書記、村委會主任要兼任服務中心的主任、副主任。因此，農村黨組織書記和村委會的主任人選至關重要，既要深得群眾愛戴，又要具備較高的業務水平和辦事能力，這樣才能夠保證既選得上又聘得上。

　　二是保障非職業化的村民委員會履職的激勵機制建設問題。“選聘分離”、村級組織換屆直接選舉，都是為了保證村民委員會真正回歸作為基層組織的位置，真正擔當起充當農村利益代言人的角色。但是，“選聘分離”體制慢慢成熟之后，村民委員會具有的義務化和兼職化性質使得其工作不再作為一種職業，而是一種義務性、參與性的公益工作，村民委員會成員為農村服務和管理農村事務的持續熱情從何而來便成為一個很大的問題。所以必須在村級組織換屆選舉時進行正確引導，將農村轄區內的領導干部、業主委員會主任、非公企業主、有影響有威望的群眾骨干等社會力量，選進村級班子。同時，建立嚴明的工作機制和激勵約束機制，用制度來引導村民委員會成員關心農村事務，認真履行工作義務。

　　三是農村社區綜合服務中心的科學管理問題。要完善服務中心的各項規章制度，規范各項運行。同時必須加強對服務中心的管理，村“三委”在給予農村社區綜合服務中心獨立工作權限同時要掌握農村社區綜合服務中心人員的用人權和財權，通過堅持和完善“雙述雙評”、創業承諾、工作目標責任制考核等辦法，建立服務對象測評機制，讓群眾參與對農村專職工作者的評價和監督，引導農村社區綜合服務中心把服務農村居民、改善民生作為工作著力點，以解決農村群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為出發點和落腳點。這里，非常關鍵的一個問題是，政府在角色定位上既不能錯位，也不能越位，以防止基層民主在農村走樣。另一方面，優秀的農村專職工作者隊伍是做好農村工作的根本保證。應進一步建立健全薪酬、考核、激勵機制，實現農村專職工作者隊伍建設的制度化、規范化和職業化。要加大財政轉移支付力度，若“選聘分離”體制得以全面推行，則可取消對原“三委”班子的基本報酬財政保障政策，建立農村專職工作者基本薪酬財政保障機制。要通過集中培訓、掛職鍛煉等形式加強農村專職工作者專業技能培訓，以滿足農村管理服務的需要。要有計劃、有步驟地在推行農村專職工作者執證上崗制度。鼓勵、支持有志農村工作的人員參加社會工作者職業水平考試，獲得相應職業資格證書，擴大職業化、專業化、高素質的農村專職工作者人才儲備。

　　四是積極發展農村服務業，建立健全農村公共服務體系問題。隨著經濟社會的發展，農村對服務業的需求日益增長，同時，發展農村服務業還能為農村剩余勞動力提供大量的就業崗位。要從實際出發，因地制宜，建立健全政府公共服務網絡，將勞動就業、社會保障、民政、教育、衛生、計生、文體、科技、法律、社會治安等政府公共服務資源向農村延伸拓展，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉公共服務均等化。市、鎮兩級財政要樹立“化錢買服務”的理念，加大公共投入，提供財力保障，為農村基礎設施和公共服務設施建設、服務開展提供必要的資金支持。要通過宣傳和引導、繼續加強結對共建等，加快建立社會各界共同參與的新農村建設機制，努力形成全社會關心、支持、參與新農村建設的濃厚氛圍。