逆城鎮化、被城鎮化并存：人的城鎮化如何破解民意密碼

逆城鎮化、被城鎮化并存：人的城鎮化如何破解民意密碼

2016年12月09日 16:00:39 來源:新華網 作者:秦交鋒 徐海濤 許茹 李勁峰

　　隨著北京市出臺《進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，全國31個省份戶籍改革方案均已出齊。這些戶改方案中，均明確取消農業戶口，這標志著包含多重情感與內涵的農業戶口，已正式退出歷史舞臺。取消農業戶口，是否會影響農民權益?將對新型城鎮化建設產生哪些影響?

　　農民權益不受影響

　　2014年國務院發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提出，“建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口?！?/p>

　　我國自1958年開始劃分農業戶口和非農業戶口，由此帶來權益、保障和待遇的不同。農業戶口的權益主要是集體土地承包權、農村宅基地使用權和集體收益分配權，而非農業戶口的權益主要是依附在戶籍上的一些社會公共服務，包括教育、醫療、就業、保險、住房等方面。

　　專家分析，取消農業戶口，并非農業戶口全部統一轉為非農業戶口，只是統一登記為居民戶口，為今后逐步打通城鄉二元鴻溝，實現社保、教育、醫療等方面公共服務均等化打下基礎。因此，農民實際權益并不會發生變化。

　　“農民和城鎮居民的身份統一后，沒有農業戶口和非農業戶口之分，只有地域區別?！蔽錆h大學社會學教授周運清說，目前各地城鄉居民基本醫療保險正在陸續并軌，未來全國居民有望享受平等的身份和待遇。

　　隨著城鎮化推進，不少地區城市教育、住房保障等公共服務，也已向農村進城務工人員及其子女開放。國家發改委公布的數據顯示，2015年全國義務教育階段進城務工人員隨遷子女1367.1萬，入讀公辦學校比例達80%。除義務教育外，四川、重慶、浙江等地，已將外來務工人員納入公共租賃住房保障體系。

　　城鄉公共服務均等化加速

　　國務院辦公廳印發的《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》中明確，除極少數超大城市外，全面放寬農業轉移人口落戶條件。以農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口以及新生代農民工為重點，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶。

　　2015年，位于江漢平原的湖北襄陽市全面放開戶口遷入限制。農村居民只要租住城鎮居民合法的私有住房、有穩定就業，其本人及配偶、父親、未成年子女均可在襄陽城區落戶。同時明確，農民在市區落戶，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權為前置條件。

　　趙迪是湖北襄陽市內一家機械企業銷售經理。2015年6月襄陽市實施城區落戶“零門檻”后，他得以將戶口從河南老家遷入襄陽城區?！皯艨谠谵r村時，孩子在襄陽上學非常不便，自己參加一些招投標查驗身份證時，甚至被認為是冒充人員，現在這些問題都迎刃而解。”

　　半月談記者在多地采訪發現，中小城鎮多數均已放開落戶門檻，鼓勵農村居民進城落戶，以此提高戶籍人口城鎮化率。根據“十三五”規劃，未來五年我國常住人口城鎮化率需提高3.9個百分點，戶籍人口城鎮化率需提高5.1個百分點。今后，農業人口轉移進城落戶將會更加便利。

　　四川省閬中市新型城鎮化綜合試點辦公室副主任董小偉，對當地農業戶口和非農業戶口做了詳細的對比:與戶口相關聯的12項權益中，就業、養老保險、教育、基本公共衛生服務、公共文化服務等5項城鄉基本無政策差別;土地權益、糧食直補、退耕還林、農村五保、扶貧等5項是農村戶口獨有;只有低保城市補助標準比農村每月高40元，公租房、廉租房為城市戶口獨有。

　　董小偉說:“近年來，附著在農業戶口上的優惠政策持續不斷出臺，大大增加了農業戶口的吸引力。部分農民愿意在城市工作生活，但不愿意遷戶口，是算了一筆利益賬后的理性選擇?！?/p>

　　“逆城鎮化”三大趨勢

　　在城市戶口與農村戶口含金量“一降一升”之下，過去寧可花錢辦“農轉非”、吃“國家糧”的農村居民，現在進城落戶意愿逐年走低。

　　湖北宜城市的一項抽樣調查顯示，當地70%農民有遷到城市居住的意愿，但不愿意遷入戶口。安徽省霍邱縣是推進新型城鎮化的試點縣之一?；羟窨h公安局提供的數據顯示，2015年，霍邱縣農業戶口遷入城關鎮落戶的僅有273人。目前，仍有農業戶口人數150萬人。

　　一些地方“逆城鎮化”現象逐步出現。

　　——考上大學，但不遷戶口。不少地方的農村學生考上大學后，不再把戶口遷往城市。閬中市公安局提供的數據顯示，2015年該市農村大學生考上大學后，將戶口遷往就學地城市的只有21人，主要遷往北京、上海等大城市。閬中市公安局治安大隊副大隊長李瑋介紹，目前農村大學生除非考上重點大學，有望落戶大城市，一般都不會把戶口從農村遷出。

　　——在城市購房、工作、生活，但不遷戶口。不少中小城市落戶已是零門檻，相當一部分常年生活在城市的農村戶口人員，已經完全具備落戶城市的條件，但仍把戶口留在農村。

　　霍邱縣于2015年9月出臺政策，規定凡在縣城規劃區內首次購買144平方米以下新建商品房的，給予每平方米200元的購房補貼，農村戶口居民可自愿選擇辦理戶籍遷移。25歲的霍邱縣臨淮崗鄉村民姚澤寶告訴半月談記者，他在上海務工，回霍邱縣城買房，是為了小孩將來在縣城上小學方便?！拔沂杖胗邢?，不可能在上海落戶，將來還是要回霍邱。但我不準備把戶口遷到縣城，留在農村政策更好。”

　　——不少擁有城市戶口的人，想把戶口遷回農村。李瑋介紹，雖然目前政策禁止城市戶口遷往農村，但幾乎每天都有人打電話詢問，怎樣把城市戶口轉成農村戶口。

　　霍邱縣居民卞自勝說:“我原來是農村戶口，1992年父母花了4000元錢，給我買了一個城鎮戶口，目的是讓我進城上學，那時候農村戶口上不了縣城的學?！，F在我后悔了，既沒有承包地也沒有宅基地?！?/p>

　　城鎮化不能做“數字文章”

　　半月談記者在多地調查發現，不少地方給戶籍人口城鎮化率制定了預期目標，為完成目標任務，有的地方做起了“數字文章”。

　　一些城市在取消農業與非農戶口區別后，將民政劃分的城鎮區域內人口全部統計為城鎮戶籍人口，由此，大量城中村、城邊村農民“被城鎮化”。一些地區新型城鎮化職能部門負責人表示，通過撤縣設區，郊區大量農村人口全部統計為城鎮戶籍人口，如此才能保證城鎮化率指標如期完成。

　　而在一些地方，征用土地成為完成人口城鎮化率的手段。在西部某市，記者發現該市2016年的農民進城落戶目標是5.6萬人。當問到能否完成既定目標時，該市新型城鎮化綜合試點辦公室負責人說:“肯定可以完成，我們這么大的城市，隨便搞點征地就有幾萬人的規模?！?/p>

　　安徽省發改委發展規劃處副處長李全軍認為，戶籍人口已經不能完全反映一個地方的真實城鎮化率。在加快推進新型城鎮化過程中，應尊重經濟社會發展規律，避免出現強行推進城鎮化的現象。

　　要真正推進人的城鎮化，除了強化城市吸納功能外，還要盤活農村土地資產，讓農民和土地“解綁”。農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權“三權”近年來得到強化，但由于關鍵的體制障礙沒有根本消除，農民資產的財產性價值無法實現，削弱了農民帶資進城的能力，這也把農民和土地緊緊地“綁”在了一起。

　　十八屆三中全會以后，中央逐步開始明確推進農村土地改革“三權分置”:落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。今年10月30日，中央還印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，進一步健全農村土地產權制度。

　　一些地方積極探索盤活農村土地產權，讓農民帶資進城。重慶市利用城鄉建設用地增減掛鉤機制，推行了“地票”制度，引導農民自愿將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農村自身發展后，節余部分以“地票”方式在市場上公開交易。湖北省宜城市則在不斷探索農村宅基地退出機制，在前期確權及確定正常使用面積的前提下，本著農民自愿原則，對農民多占的面積實施退出有償獎勵辦法，一年來已有上百戶自愿退出。