干貨！從“縣”到“市”，一字之差，有何不同？

干貨！從“縣”到“市”，一字之差，有何不同？

2017年04月15日 11:08:42 來源:浙江在線 作者:

　　日前，經國務院批準，同意湖南省撤銷寧鄉縣，設立縣級寧鄉市。此外，陜西神木縣撤銷，設立縣級神木市；浙江玉環縣撤銷，設立縣級玉環市；河北平泉縣撤銷，設立縣級平泉市；四川隆昌縣撤銷，設立縣級隆昌市。

　　這也就是大家常聽到的“撤縣設市”。雖說這個詞常聽到，但是上一波動靜這么大的集中撤縣設市，還是20年前的事。

　　撤縣設市，不管字面上叫什么，管轄區域沒變，行政級別沒變，政府部門機構及人員組成除了名字上換了個字，也沒什么太大變化。那么，很多地方政府為什么如此努力地想要推進縣改市？對于老百姓來說，縣和市到底有什么區別？撤縣設市能給新市民帶來什么切實的好處？

　　4地撤縣設市，有什么規律？

　　從公布情況來看，撤縣設市的最終審批，都是國務院批準、國家民政部發文。

　　而在此前，他們都要在滿足設定的條件后，自行提出申請，依次經所在市、省批準后，進入國務院審批流程。

　　就在去年，多家媒體曾公開報道，全國有165個縣撤縣設市申報材料已報國務院排隊待審批。

　　從這次“放行”情況看，四地撤縣設市后，行政區域均未變動，都由所在省直轄，由所在地級市代管。批復文件還專門提到，設市后，當地不新建政府性樓堂館所，不增加財政供養人員，不增加“三公”經費。

　　上一波集中撤縣設市，還是20年前

　　統計顯示，在1994年到1996年，全國共有95個縣改市和1個新設縣級市。改為市之后，江浙魯等省的縣域經濟也得到了快速發展，每年的全國百強縣排行榜基本都被這三個省占據。截至1998年，我國縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市。

　　不過，縣改市一度引起盲目跟風，從而帶來不少問題。比如說，許多地方縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊、大量占用耕地等“假性城市化”問題。在這種情況下。1997年，國務院暫停了實施10多年的撤縣改市政策。此后的將近20年間，只有少數縣成功改市，而且這些縣主要集中在邊疆和少數民族地區。

　　從“縣”到“市”，一字之差有何不同？

　　湖南寧鄉縣改市就能看出一些縣改市的必要性。

　　寧鄉位于湖南中部，隸屬省會長沙市，面積2906平方公里，常住總人口116.8萬人。統計數據顯示，2016年寧鄉縣實現GDP超過1098億元，比上年增長11%。按常住人口計算，人均GDP超過8.7萬元，躍居全國百強第35位，中部第3位。

　　湖南師范大學經濟學研究所所長劉茂松　認為，撤縣設市，將對寧鄉進一步提升城市定位，增強城市功能，拓寬發展空間等具有重要的戰略意義。

　　劉茂松：

　　歸農用地的指標會增加，市政建設的幾率、優惠政策，國家在一些大型的工業設施、服務設施的投資（都會增加）。

　　有專家指出，“由于城市的發展是客觀存在，很多縣城、特大鎮實際上已經是城市，只是沒有這名號而已。”　華東師范大學資源與環境科學院城市與區域經濟系、中國現代城市研究中心教授林拓　認為，經過了20年的發展，我國的城鎮化水平已經提高　了很多。縣改市的速度已經與城市化的客觀進程不匹配。

　　林拓：

　　十八大以來，比較重視全國統籌性的發展，所以，設市已經不是在以東部地區人口要達到多少才能設市，這個是不太合理的，所以設市已經進入到了比較關鍵的階段了。

　　此外，今年的政府工作報告提出，要支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群輻射帶動作用。

　　湖南省社科院城市文化研究中心主任郭丹：

　　寧鄉撤縣變市，就是要改變省會城市一家獨大的功能，讓寧鄉分擔長沙的功能。通過這樣一個發散的功能，使這樣一個單個的長沙中心逐步地向外擴充。

　　目前，一些經濟強縣經濟總量超過了千億，已經相當于一個地級市，但卻還是縣的行政管理體制，這樣的體制已經不符合區域經濟發展的需求。有人這樣比喻，“就像孩子長大后還穿著小衣裳一樣，如果能夠把縣改成市，就可以給他們穿上更合適的衣裳。”但林拓指出，當下大城市過于飽和，小城市又被凍結，導致很多地區“發育”并不理想。

　　林拓：

　　縣轉市是社會發展的必然階段，否則我們的人口就會向大城市無限集中，就會導致一些城市房價上漲等問題。大城市已經飽和，小城市還沒發展起來，這是一種斷裂，因為所有大城市都是小城市發展而來。還有，我們城市體系不可能沒有小城市這個重要環節，凍結縣轉市，我們發現小城市發育不理想，所以現在抓緊在進行縣改市。

　　縣改市的標準是什么？

　　雖然目前縣改市新的標準還尚未公布，但是毫無疑問，縣域經濟發達、區域內城鎮化比例較高、城市規模較大的地方，撤縣設市的可能性也會比較大。

　　林拓：

　　標準一個是人口和經濟水平，這是一個基礎，但是標準還不只這些，還有環境承載力問題、公共服務的水平，以及對教育的要求也很高。這次的標準更多元、更系統了。

　　撤縣設市到底有啥好處？

　　既然說到撤縣設市，那么首先就要來講講“縣”和“市”到底啥區別？

　　在中國，“縣”作為一種行政區劃，代表著農業社會的管理方式。兩千多年來，國家一級行政區，郡、州、道、路、省……一直在變化。而縣，除了新設、合并、分設外，名稱不變，轄區也不大變。

　　背后的原因是：縣這種行政區劃，非常適合管理有大量農業人口的區域。中國長期處于農耕社會，這是縣這種行政區劃如此“長壽”的原因。

　　“市”就不一樣了。“市”的意思就是市場，有市場的地方，一定和城市聯系在一起。在中國，“市”作為行政區劃，發軔于廣州，不到100年。1921年2月15日，《廣州市暫行條例》公布實施，廣州市政廳成立，這是中國歷史上首次將“市”作為行政區劃。

　　市作為行政區劃，代表了另一個方向：城市化。

　　“縣”和“市”的區別很明顯：“市”通常管城市人口所在的區域；“縣”管農村區域。

　　隨著城市化、城鎮化的進行，“撤縣設市”在上世紀八九十年代開始出現。直到1997年時，國務院“關閘門”。

　　從“縣”到“市”，一字之差，管轄區域沒變，人口也沒變，其實，背后的差距，何止千里。

　　首先是職權。從全國范圍來看，縣歸地級市直管，縣級市則由省政府直管，地級市政府只是代管。隸屬層次不一樣，行政管理權限就要大一點，優惠政策也會多一點。

　　其次是定位。縣一般以農業為主，市則以工商業或者服務業等非農產業為主。

　　再次，體現在政府部門設置和編制確定上。縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主。

　　第四，財權不一樣。上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別，縣一般只能用于農業相關領域，而市可以用于城市相關領域。還有，市可以開征并使用城市維護建設稅，而縣不可。

　　另外，也有人認為，市的形象較好，在工商業發展方面與城市建設等方面可以提供較多的優惠政策，有利于吸引較多外來資金，而縣在招商引資中處于邊緣化地位。

　　撤縣設市，不能只看到“錢景”

　　綜合各方面情況看，盡管以往那些大批“撤縣設市”的現象再難復制，但仍將有一部分經濟社會發展良好的縣實現完美變身。　特別是在中央強力推進新型城鎮化的背景下，將一些地方經濟中心由縣改市，可以發揮更好的區域帶動效應。

　　問題是，當眾多的縣都趨之若鶩時，很多事情實際上已有些變味兒。20世紀90年代末，中央為何收窄撤縣設市的口子？根本原因還在于不少地方為了改市，往往好大喜功，甚至弄虛作假，編造相關數據，從而扭曲了城鎮化的方向與目標，出現城鎮化“虛熱”：一方面，城市建設缺乏規劃，一些地方出現供大于求的“鬼城”；另一方面，與民生息息相關的公共服務并沒能跟上。

　　在這一過程中，尤其需要警惕的是“土地財政”。一些縣份動輒就是“舉全縣之力”撤縣設市，政府目光所及之處，仍是農民的土地，是可以通過土地變現的“錢景”。不僅沒有心思發展現代農業、新型產業、社會服務業等，甚至連基本的城鄉公共服務也缺乏熱情。這樣的做法，依舊是一種以追求GDP為目的的政績工程，與以人為本的新型城鎮化相去甚遠。

　　城市的發育、壯大，固然離不開行政力量的推動，但本質上仍是市場配置資源的結果。就目前而言，將一些地方經濟中心撤縣設市，使其實現從農村政區向城市政區的轉化，從而能夠容納大量農村轉化人口，是符合經濟發展形勢的。只是，這其中需要與時俱進地設定必要門檻，民政部原有的撤縣設市標準，有些已經過時。比如，特別強調GDP，強調非農人口占比，已不適應當下的情況。

　　無論如何，行政區劃調整是一件影響深遠的大事，應該慮及長遠，格外謹慎，不能動不動就一窩蜂圍攏而上，不能“有條件要改、沒有條件創造條件也要改”。畢竟，市也好、縣也好，所有的努力都應該是增進民生福祉，讓老百姓對未來有更好的預期。