監察體制改革：公權力均納入視野，查處為官不為等消極腐敗

監察體制改革：公權力均納入視野，查處為官不為等消極腐敗

2016年12月07日 10:31:30 瀏覽量: 來源:解放日報 作者:李錦峰

　　日前，中共中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》，標志著監察體制改革正式啟動。方案提到，三個省市將設立各級監察委員會，監察委員會由省（市）人民代表大會產生，是行使國家監察職能的專責機關。這一舉措全面提升了反腐機構的法律地位，促進反腐工作朝規范化、制度化方向發展。由此，中央對反腐敗工作的總體部署從黨內擴展到黨外，越來越涉及關鍵的政治改革方面，越來越在國家層面上得到落實。

　　整合分布的反腐力量

　　黨的十八來以來，反腐敗斗爭取得巨大成就。如何將這些成就保持下去，形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的社會化格局，并進一步營造廉潔的社會風氣，是今后工作面臨的主要問題。

　　正如方案指出的那樣，監察體制改革是事關全局的重大政治改革。伴隨全面從嚴治黨的深入，國家監察體制改革意味著反腐敗進入到一個更高的發展階段：公權力行使的規范性問題不只是一個政黨的事情，更是一個國家的事情；不只是一個關鍵的黨紀問題，更是一個重要的政治問題。監督公權力運行、防止公權力濫用，關系政黨存亡、國家安危和群眾利益。

　　黨的十八屆六中全會公報已經在用詞上對這一轉變作了明確交代。過去我們熟知的“黨風廉政建設”，被新的表述“黨風廉潔建設”取代。這意味著，反腐敗斗爭不僅僅是黨、政兩個系統的工作，而且會拓展到所有的公職范圍，甚至應當對與公權力、公職人員打交道的整個社會提出要求。監察機構的調查檢舉可以擴展到公共事業單位，進而包括所有私人部門、經濟活動頻繁的金融行業。一句話，凡是涉及腐蝕公權力的領域都應該接受監察。

　　“機構整合”“獨立性”“全覆蓋”服務于這一思路，是反腐敗從政黨行為到國家行為的實踐形式。按照方案的要求，新成立的監察體制實際是一條獨立、垂直的管理條線，將整合、重塑過去分布于政府、檢察院等機構的反腐力量，包含腐敗預防和打擊的各個環節，采取偵查、取證、審訊等各種監察手段，具有糾舉、彈劾甚至審計的權力。監察對象將面向一切行使公共權力的國家機關和公職人員。這將有利于強化監督職能，形成獨立、統一的監督力量。

　　公權力部門均納入監察視野

　　按照方案規定，試點省（市）級監察委員會由同級人民代表大會產生。這一安排，既表明國家監察工作的重要性，又表明監察權力來源的正當性。監察委員會由人民代表大會產生，就使其獲得了與“一府兩院”（政府、法院、檢察院）同等的政治地位，具有很高的權威性。同時，成立監察委員會并不是把監察機關從行政機關獨立出來，不是現有監察部門的提級、升格，而是成立一個新的國家機構，整合不同方面的監察力量，建構國家監察體系。

　　通過這樣的制度安排，黨的反腐敗意志能夠得到更加徹底的貫徹。特別是，監察體制改革將所有公權力部門及其工作人員納入監察視野，實現了黨員與非黨員的無差別對待。同時，這種監察權不僅包括日常監督、考察，也包括違反紀律言行的發現、檢舉、受理、調查、處理等。

　　需要明確的是，黨委能否落實好主體責任直接關系到國家監察體系改革的成效。主體責任意味著黨委是領導主體、落實主體，也是工作主體、推進主體。黨委的主體責任為國家監察體系改革提供保障力量，讓后者敢于、善于承擔監察責任；同時，也提供終極監督，能夠對監察委員會存在的監督不到位、執法不嚴肅等問題進行糾正。

　　此外，現有反腐敗資源力量除黨的紀律檢查委員會外，還集中于政府、檢察院、法院各處。政府有內設行政監察機構、預防腐敗機構、審計機構；檢察院也同樣設有預防腐敗機構，以及反貪機構；公安、法院也有偵查、審判等職能……不同的部門，適用于不同的人群范圍，或者在反腐敗這個條線上的不同階段承擔不同任務。監察體制改革首先強調“整合反腐敗資源力量”，其牽涉面非常廣泛，無疑需要黨委加強統領和協調。

　　查處為官不為等“消極腐敗”

　　作為黨內監督的專門機關，紀律檢查委員會的職能和許可權具有局限性。而監察委員會作為正式的國家機構，有助于讓監察與反腐的運作進一步得到規范。國家監察體制改革的一個重要目標就是實現黨內監督和國家監察的相互配套，依規治黨和依法治國的相互促進、相得益彰。

　　過去一段時間的反腐，主要針對的是“積極腐敗”，也就是那些明顯觸犯法律的貪腐犯罪分子。但當下一種“消極腐敗”現象也日益凸顯，主要表現形式是為官不為。針對這一現象，現有的紀檢監察機關還缺乏有效手段。而監察委員會不僅可以查“硬腐敗”，還能對付“消極腐敗”。例如，約談、督促等手段可以提升公共機構的行政效率；考核、處分等手段可以加強對公職人員的內在約束。

　　同時，監察委員會跟黨的紀律檢查機關合署辦公，既實現黨對干部監督的集中統一領導，又實現黨的紀律監督和國家監察的密切協調配合。過去，黨的紀律檢查委員會與政府監察部門也合署辦公，但二者屬于不同層次，具有不同對象。當案件相關部門或人員高于政府層級、越出政府權限時，往往存在一些銜接問題。監察委員會改革，使紀委與監察委辦公實現“一體化”，解決層級和對象方面的齟齬。如此一來，不僅從政治層面提升了紀委的地位，也解決了紀委難以直接適用國家法律的問題。

　　（作者單位：上海社會科學院政治與公共管理研究所）