為“剿劣戰”提供法治保障

為“剿劣戰”提供法治保障

2017年04月05日 09:06:33 來源:浙江日報 作者:浙江省社科院課題組

　　今年，浙江省委、省政府在全國率先提出，到2017年底全面剿滅劣Ⅴ類水。打贏剿劣戰，是深入推進“五水共治”鞏固提升的關鍵一仗，是把準歷史方位、拉高工作標桿的題中之義，是把“浙江的今天”建設得更好、為“中國的明天”提供鮮活樣本的重要實踐。同時，它也是一個新的“法治浙江”建設大平臺、試驗田。我們要以嚴格執法彰顯剿劣擔當，以制度供給引領水質提升，以法治思維強化剿劣績效，務求全面剿滅劣Ⅴ類水戰役的完勝。

　　以嚴格執法彰顯剿劣擔當

　　雖然目前地表水省控斷面劣Ⅴ類比例降至2.7%，但是全省范圍內剿滅劣Ⅴ類水的任務依然任重道遠，特別是大量的小微水體，是剿劣中難啃的硬骨頭。這些硬骨頭的病灶，往往是“污染在水里，根子在岸上”，需要以“零容忍”的嚴格執法態勢拔病根、除病灶。“徒法不足以自行”，嚴格執法，是為剿劣戰提供法治保障的第一要義。

　　把靈活用法和高效執法結合起來。在治水方面，除了國家層面法律法規外，近幾年我省已經陸續出臺了《浙江省綜合治水工作規定》《浙江省飲用水水源保護條例》《浙江省城鎮污水集中處理管理辦法》《浙江省畜禽養殖污染防治辦法》《浙江省餐廚垃圾管理辦法》《浙江省環境功能區劃》等法規規章，還有一些設區市制定了多部治水方面的地方性法規。此外，2014年以來省級有關部門印發《浙江省水污染防治行動計劃》等治水政策文件100多件。在剿滅劣Ⅴ類水的戰役中，需要綜合地運用這些法規規章和政策文件，做到精準用法、靈活用法，“于法周延、于事簡便”，以此實現高效執法。要緊盯重點領域，對重污染行業企業、農業面源污染、建筑垃圾和泥漿入河、飲用水水源保護地違法、畜禽養殖污染等多發違法行為，依法加大監管和查處頻率，從嚴裁量。要選擇適用違法成本高、執法成本低的法律法規，讓違法污染水體者付出沉重代價，并達到“辦案一件，震懾一片”的效果。

　　把單項執法和系統治理結合起來。習近平總書記將新時期治水方針概括為“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”，如果說“節水優先、空間均衡”是價值目標的話，“系統治理、兩手發力”則是路徑手段。從表面看，剿劣戰似乎主要是環保部門對水污染違法行為的執法行動，實則不然。劣Ⅴ類水存在的本質是落后的經濟發展方式、淡薄的環境意識、缺位的法治觀念、碎片化的部門結構在“水體”的集中反映，因此，“解鈴還需系鈴人”，劣Ⅴ類水的治理，也不僅僅是單項的執法行動，而應當將執法和系統治理有機結合起來。

　　首先，統籌運用“拆治歸”三字經，特別是繼續加大違法建筑的執法處置力度，助推劣五類水剿滅戰取得決定性勝利。污水的源頭是落后產能，而違法建筑是低小散產能的老巢，是藏污納垢的溫床，導致了劣Ⅴ類水等水質問題長期難以根除，因此，治水成功，尚需“拆違”襄助。

　　其次，將執法與“四邊三化”、小城鎮環境綜合整治行動等結合起來，對污染排放比較嚴重、不符合產業政策導向或影響生產生活的“六小行業”進行重點整治。

　　再次，打破上下、左右之間的阻隔，實現執法上的“四通八達”。橫向上，建立健全環保、水利等多部門聯動執法機制，加強入河排污口監管，嚴厲查處違法設置排污口和偷排污水行為；加強治水機構與公檢法的聯動機制，保持執法監管的高壓態勢，健全和優化“裁執分離”下的聯動執行機制?？v向上，健全省級巡查、設區市督查和縣市區自查三級聯動機制，深化“督查+執法”模式。

　　把嚴格執法和執法公開結合起來。據統計，2015年，浙江共立案查處環境違法案件12513件，行政處罰4.63億元，移送公安案件數1145件，行政處罰案件數、移送公安案件數、行政拘留和刑事拘留人數以及新環保法配套制度案件數均位居全國前列。在這些案件中，有不少是對水污染違法行為的查處?！叭f金罰不如千夫指”，在保持執法高壓態勢之下，應當繼續加大對這些違法案件的曝光力度，既通過違法事實的公布，達到震懾效果，又通過剿劣戰的持續推進，進一步普及法治觀念，形成全社會尊法守法用法的良好氛圍。

　　以制度供給引領水質提升

　　根據省委、省政府的決策部署，剿滅劣Ⅴ類水，全面提升水質，重點要抓住截污納管、清除底泥、產業整治、生態修復四個環節，實現全過程全系統全方位的治理?！敖?、清、治、修”的過程，也是水質提升的長效機制建立過程。這一目標的實現，需要通過地方性法規、規章和各類政策文件的科學制定，加強有效的制度供給。

　　推動“截污納管”方面的制度供給。從實踐中的短板來看，重點需要在“六小行業”污水納管、生產廠區初期雨水收集系統設置、老住宅小區截污納管改造、雨污分流、排污口整治、入河排污口“身份證”式管理方面加強制度供給。

　　推動“清除底泥”方面的制度供給。2016年，浙江全面開展河湖庫塘清淤行動，各地加大資金保障、加大用地支持、加大產業扶持、強化科技創新，清淤成績斐然。接著，應當在推動淤泥無害化資源化減量化利用方面加強有效制度供給，在規劃的前端、監管的中端和責任的末端強化規范制定。

　　推動“產業整治”方面的制度供給。亟須在“以水定產、以水定城”(加強環境硬約束)、工業污染和農業面源污染治理、農村垃圾分類處置、畜禽污染防治、實施清水養殖、化肥農藥減量增效等方面創新制度設計。

　　推動“生態修復”方面的制度供給。需要在促進水體水系自然流通、加強海綿型城市建設、補給生態流量、生態保護與修復等方面提供制度供給。

　　以上四方面的制度供給實施過程中，應當既要有約束性制度，又要有激勵性制度；既要有富有浙江特色的創設性制度，又要有促進法律落地的細化性制度。實施完整的制度供給方案，方能以“良法美制”支撐和促進剿滅劣Ⅴ類水、全面提升水質長效機制的快速建成。

　　以法治思維強化剿劣績效

　　在剿滅劣Ⅴ類水戰役中，從領導干部到一般工作人員，都要樹立關乎法治的三種思維和意識，以更好地提升剿劣的績效，擴大剿劣的戰果。

　　敬畏規則的意識?！胺ㄖ疄榈?，前苦而長利”。尊崇法治，就要求地方黨委、政府不會因為GDP顧慮而縱容污染水環境的經濟活動和違法行為；更不會隨意干預有關部門對涉水違法行為的查處。

　　權責一致的意識。權責一致是法治思維的重要特點。落實環保主體責任、推行自然資產審計、生態損害終身追責等制度設計，都可以為剿滅劣Ⅴ類水戰役提供基礎性制度資源。在評比“大禹鼎”等獎項時，凡是消滅劣Ⅴ類水的市縣，加大權重，優先考慮，沒有完成的一票否決，追責問責，則是對責任意識的直接刺激。當然，權責一致也是法律關系清晰化的過程，在強化責任的基礎上，需要建立、健全并落實容錯免責和責任甄別機制，把因缺乏經驗等原因引起的工作過失與故意性的違紀違法行為清晰區分，不枉不縱，為敢于擔當者擔當。

　　有序參與的意識。剿劣戰，既要消滅大江大河的劣Ⅴ類水，也要消滅小河小溪的劣質水，這些小微水體的治理，需要引入有效的公眾參與。浙江在推進“三改一拆”“五水共治”等實踐中，形成的一條重要經驗是將黨的群眾路線和法治建設有機結合，可以創新法律實施的動員機制和動力機制。實踐表明，通過廣泛的群眾動員和細致的群眾工作，有序的、法治化的公眾參與，讓群眾成為推動者受益者，法律實施的績效大為提升。從這個角度而言，在剿劣戰中，探索和深化縣—鎮—村三級聯動的“萬人巷戰”、仿照河長制的“溝渠長”和河道警長制度、以河權改革激活河道整治等實踐，同樣具有重要現實意義。