價改，還要啃哪些“硬骨頭”

價改，還要啃哪些“硬骨頭”

2017年06月12日 09:16:24 來源:人民日報 作者:本報記者 趙展慧

　　制圖：蔡華偉

　　近日，關于電價的利好消息頻傳。電價附加費中，工業企業結構調整專項資金將被取消，國家重大水利工程建設基金和大中型水庫移民后期扶持基金征收標準也將降低25%。

　　價格漲落的背后，是決定價格變化的機制正進入改革深水區。價格改革如何向縱深推進？價格改革的“硬骨頭”難啃在哪兒？記者采訪了國家發改委有關負責人。

　　新一輪價改，步入放管結合新階段

　　農產品、電力、天然氣、藥品和醫療服務、鐵路運輸等最難“啃”的領域取得重大突破

　　從一盒火柴漲價都要國務院開會討論，到97%左右的商品和服務價格都由市場說了算，30多年的價格改革讓我們告別了高度集中的計劃價格體制，基本建立了市場決定價格的機制。

　　尤其近五年來，80多項政府定價項目陸續放開，政府定價的范圍目前主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節。農產品、電力、天然氣、藥品和醫療服務、鐵路運輸等最難“啃”的領域取得了重大突破，新一輪價格改革在價格改革的歷史坐標中刻上了前所未有的標志性意義。

　　“此前的歷次價格改革均以調放結合為主，容易改的領域都已完成，這一輪價格改革進入了縱深推進、放管結合的新階段。”　國家發改委價格司巡視員張滿英表示，近五年來，價格機制在市場機制中的作用不斷提升，對增強市場主體內生動力、推進供給側結構性改革發揮了積極作用。

　　首先，價格機制釋放了明確的市場預期，有利于調動社會資本投資積極性，激發創新創業活力，提高市場供給能力和效率。張滿英舉例，2015年實施藥品價格改革后，藥品價格主要由市場供求和藥品質量決定，對引導藥品生產和消費起到了明顯作用，一些常用藥、經典低價藥的生產供應逐步恢復，企業開展藥品研發創新的積極性有所提高。

　　其次，價格機制創新推動企業負擔大幅減輕、產業結構調整優化，助力供給側結構性改革。張滿英介紹，2013年以來，國家發改委通過降價清費，總計降低企業用能成本和收費負擔超過3500億元以上，包括減少工商企業用電支出2000億元以上，降低企業用氣支出約1000億元，減輕企業收費負擔約565億元。此外，隨著節能環保價格政策的完善，初步形成有利于淘汰落后產能的倒逼機制。

　　價格改革還一直堅持“溫暖底色”，不斷完善機制設計，初步確立民生領域“保基本”的政策框架。穩定民生基本必需品價格，推進養老、醫療、教育等民生領域價格改革，先后建立居民用電、用水、用氣階梯價格制度。同時，實施社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，總計已發放價格臨時補貼約200億元，為保障困難群體生活發揮了重要作用。

　　價改攻堅克難，走在經濟體制改革前列

　　新一輪價改難在利益調整，難在頂層設計，難在推進方式

　　近五年來，輸配電價格、非居民用天然氣價格、醫療服務價格、鐵路運輸價格、棉花目標價格等改革都取得了歷史性突破。這些領域的改革涉及深層次的體制機制問題，又關系國計民生，牽一發而動全身，十分敏感復雜。如何把握價格改革的時機、節奏、力度以及推進方式，考驗著改革者的智慧、勇氣和決心。

　　改革難在利益調整。

　　今年初實施的鹽業體制改革就頗具代表性。正是因為涉及利益調整，醞釀了十幾年之久的鹽業體制改革一直難以落地。今年初鹽改方案實施，“跨省賣鹽”卻因為觸碰了地方鹽企專營利益而遭到一些地方的“抵制”。國家發改委會同工信部多次發出通知、不斷完善實施細則，進一步推進鹽業政企分離，為落實食鹽跨區經營掃除障礙。

　　改革難在頂層設計。

　　比如棉花目標價格改革，首次探索農產品價格與政府補貼分離，由市場來定價。改革面對重重困難：改革之初，國內棉花庫存達到近兩年消費量，去產能、去庫存壓力巨大；有關各方意見難協調，在目標價格水平制定、補貼資金確定依據、補貼發放方式等關鍵問題上分歧甚至很大；具體操作中的問題和困難多，諸如流轉地補貼歸屬、非農用地植棉是否補貼、如何防止轉圈棉套取補貼、如何防止賣棉難等。張滿英說，通過反復的實地調研、多方聽取意見才定下改革方案，“僅就分歧較大的新疆非農用地種植棉花補貼問題，我們就多次實地調研，統籌考慮統計制度規定、國家土地分類標準、新疆農田開墾歷史和現狀等方面，還適當增加一些資金應對改革中不可預見的情況之后，才較為妥善地解決了問題。”

　　改革難在推進方式。

　　天然氣價格改革之初也面臨著矛盾交織的局面：一方面國內價格水平明顯低于可替代能源，生產和進口企業虧損嚴重，供應積極性受到影響；另一方面天然氣消費快速增長，從2003年到2013年連續十年消費增速接近20%，市場供不應求，冬季用氣高峰供氣緊張局面時有出現，對外依存度連年快速攀升。“在此情形下，如果單純大幅度提高價格，國內企業和居民承受能力有限，勢必面臨極大阻力和壓力。”張滿英介紹，經過反復權衡，天然氣行業市場化改革最終采取了先易后難的推進路徑，“先增量、后存量”“先非居民用氣、后居民用氣”“先試點、后展開”“先理順價格、后適時放開”，減輕了改革阻力，確保了改革平穩有序。經過幾年的努力，目前占國內80%以上的非居民用氣門站價格已實現由市場主導。

　　“堅持保障民生基本需求和基本權益的底線，近幾年價格改革穩中求進，走在了經濟體制改革的前列。”張滿英說。

　　放開政府定價只是第一步，監管是更難的改革

　　2013—2016年共組織開展了約2.4萬項成本監審，核減不應計入定價成本的費用約8000億元

　　“放”下去難，“管”起來有時候更難。

　　作為價格改革硬骨頭中的硬骨頭，電價改革的突破口就在“管”，而不僅僅在“放”。我國電價長期實行政府定價，電網企業在“買電”和“賣電”兩頭“雙重壟斷”，通過收取兩頭價差獲取利潤。要放開電價的政府定價，進行市場化調整，首先要改革的就是政府對電網企業的監管模式，要對電網實行科學、透明、規范的監管，讓電網企業按照“準許成本加合理收益”的原則收取“過網費”。因此，“管住中間”的輸配電價改革就成為“放開兩頭”即發電側與售電側價格的基礎，也是撬動整個電力體制改革的突破口。而輸配電網的成本監審又是“管住中間”的關鍵。

　　張滿英介紹，成本監審是價格主管部門制定和調整價格過程中，通過調查、審核經營者成本，核定政府定價商品和服務成本的行為，其過程復雜嚴密，“什么可以計入成本、什么不可以，要通過嚴格履行書面通知、資料初審、實地審核、意見告知和出具報告等程序，在企業填報數據的基礎上，還要通過數據核對、當面約談、實地走訪、延伸審核等環節。”國家發改委從2014年開始開展電網公司輸配電成本監審，這也是國家首次對自然壟斷環節開展的大規模定價成本監審。

　　“監管其實是更難的改革。”張滿英介紹，首先，企業配合監審的主動性并不強。近年的監審重點是自然壟斷環節，監審后核定的成本往往低于企業報告的成本，預期成本監審結果不利于企業，少數企業會拖延時間或提供不完整資料。“去年對某省級電網輸配電成本監審時，監審組實地審核一個多月后，企業仍未提供科目余額明細表、人員繳納‘五險一金’等資料和開放固定資產臺賬明細的查閱權限。”此外，企業成本核算體系還不完善也是一個障礙，監審過程中除需要等待企業提供相關數據外，還要耗費大量時間按照規定重新進行歸集整理測算。

　　克服重重困難，輸配電價成本監審成果顯著。2015年來，國家發改委共核減與輸配電不相關的資產和不應計入輸配電成本的費用約1200億元，平均核減比例14.5%。不僅在電力領域，2013—2016年，各級價格主管部門組織開展了約24000項成本監審，核減不應計入定價成本的費用約8000億元。

　　強監管也體現在降費工作中。近年來，絕大部分涉企經營服務性收費放開政府定價，行政審批前置中介服務收費全部取消，但是中介服務與行政審批掛鉤、一些降下去的費用改頭換面卷土重來等現象仍然存在。為此，國家發改委出臺一系列措施加強收費行為監管：對現行各項收費清單進行系統梳理和整合，實行政府定價收費項目“一張清單”，增加政策透明度；加強對放開價格的行為規范，對已放開價格收費項目，督促相關主體嚴格成本管理，提高服務質量；嚴格落實收費公示制度，重點對中介服務、行業協會商會、電子政務平臺等重點領域開展收費監督檢查等等。

　　“經過這五年的價格改革，價格管理已經基本實現了從政府制定具體價格水平向建機制、強監管的轉變。”張滿英表示，下一步將繼續縱深推進農產品、電力、天然氣、醫療服務、鐵路運輸等重點領域和關鍵環節價格改革，全面清理規范涉企經營服務性收費，加強壟斷行業價格和收費監管，最大力度減輕企業負擔，為深化供給側改革作出新的更大貢獻。