努力建設(shè)全省標(biāo)志性戰(zhàn)略性改革開放大平臺
努力建設(shè)全省標(biāo)志性戰(zhàn)略性改革開放大平臺
——大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)蹲點(diǎn)調(diào)研報告
2018年07月23日 09:30:16 來源: 浙江新聞客戶端 作者: 周江勇
省委書記車俊在全省對外開放大會上明確提出，要下大力氣把杭州大江東打造成為標(biāo)志性、戰(zhàn)略性改革開放大平臺。為貫徹落實(shí)全省對外開放大會精神，根據(jù)省委開展“大學(xué)習(xí)大調(diào)研大抓落實(shí)”活動要求，6月14日至15日，我?guī)ш牭酱蠼瓥|開展蹲點(diǎn)調(diào)研。其間，走訪企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)、農(nóng)戶、工程項(xiàng)目16家，召開重點(diǎn)企業(yè)、周邊城區(qū)、街道社區(qū)（村）負(fù)責(zé)人和機(jī)關(guān)干部、村民群眾座談會5場次，還逐個聽取附近蕭山區(qū)、高新區(qū)（濱江）、杭州經(jīng)開區(qū)主要負(fù)責(zé)人的意見建議。通過蹲點(diǎn)調(diào)研，我深切感到大江東作為承擔(dān)省委、省政府重大戰(zhàn)略意圖的大平臺，責(zé)任重大、使命光榮，現(xiàn)在已經(jīng)有一定基礎(chǔ)，但總體上發(fā)展還不夠快，需要以“排頭兵”的決心和氣勢，義無反顧、激情創(chuàng)業(yè)、強(qiáng)勢推進(jìn)。
一、基本概況
規(guī)劃建設(shè)大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，是省委、省政府加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化生產(chǎn)力布局的重大決策部署，承載著杭州打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新增長極的重大歷史使命。大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)自成立以來，管理體制調(diào)整主要分三個階段：一是批復(fù)組建階段（2010~2012年）。2010年9月，省委、省政府批復(fù)設(shè)立杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。2011年9月，市委、市政府根據(jù)省編辦批復(fù)設(shè)立大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會，著手開展組建工作。二是分區(qū)管理階段（2012~2014年）。2012年10月管委會正式掛牌運(yùn)行，新成立的管委會為市政府派出機(jī)構(gòu)，核定行政編制數(shù)8名、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)兩個，由市政府授權(quán)，主要承擔(dān)集聚區(qū)內(nèi)核心區(qū)塊的開發(fā)建設(shè)職責(zé)，牽頭負(fù)責(zé)集聚區(qū)內(nèi)其他區(qū)塊規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。集聚區(qū)內(nèi)江東、臨江、空港3個園區(qū)管委會和靖江、南陽、河莊、義蓬、新灣、臨江、前進(jìn)7個街道仍歸蕭山區(qū)管轄，前進(jìn)園區(qū)指揮部仍歸杭州經(jīng)開區(qū)管轄。三是實(shí)體化運(yùn)行階段（2014年至今）。2014年8月，市委、市政府對大江東管理體制作出重大調(diào)整，區(qū)劃范圍由原來的“四園區(qū)、七街道”縮減為“三園區(qū)、五街道”，將空港經(jīng)濟(jì)區(qū)及其所在靖江、南陽街道劃歸蕭山區(qū)，同時撤銷原江東、臨江、前進(jìn)等功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)，托管蕭山區(qū)河莊、義蓬、新灣、臨江、前進(jìn)5個街道，并負(fù)責(zé)大江東區(qū)域內(nèi)各派出機(jī)構(gòu)、分支機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)管理。2015年1月，大江東管委會（黨工委）正式實(shí)體化運(yùn)行，在保持蕭山區(qū)行政區(qū)劃不變、司法管轄不變、匯總統(tǒng)計不變的原則下，對大江東區(qū)域統(tǒng)一履行經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)各項(xiàng)管理職能。
目前，大江東規(guī)劃控制總面積427平方公里，其中陸域面積348平方公里、水域面積79平方公里，有8個社區(qū)、59個行政村和1個農(nóng)場，常住人口35.6萬，戶籍人口15.44萬。經(jīng)過多年積累發(fā)展，特別是2015年實(shí)體化運(yùn)行以來，大江東經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得長足進(jìn)步。
一是綜合實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)。區(qū)域生產(chǎn)總值從2014年的211億元增長到2017年的296億元，年均增幅12.1%；財政總收入、一般公共預(yù)算收入分別從35.5億元和15.5億元，增長到87.2億元和39.4億元，年均增幅分別為34.9%和36.5%。先后獲批國家級高新區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)核心區(qū)、國家級產(chǎn)城融合示范區(qū)、國家級循環(huán)化改造重點(diǎn)支持園區(qū)和省級軍民融合產(chǎn)業(yè)示范基地。
二是產(chǎn)業(yè)集聚初具規(guī)模。區(qū)域內(nèi)共有注冊企業(yè)1355家，其中納稅企業(yè)911家、規(guī)上工業(yè)企業(yè)271家、產(chǎn)值億元以上企業(yè)94家、10億元以上企業(yè)20家，形成了以汽車整車及零部件、高端裝備制造和新能源新材料為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)體系,三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)2017年實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值718.6億元，占比61.9%。
三是大企業(yè)大項(xiàng)目增多。近三年引進(jìn)重大項(xiàng)目45個，總投資達(dá)1000億元，其中50億元以上重大工業(yè)項(xiàng)目5個，累計引進(jìn)世界500強(qiáng)、中國500強(qiáng)、民營企業(yè)500強(qiáng)投資項(xiàng)目66個，集聚了長安福特、林肯、Ferrotec、西子航空、格力、吉利、廣汽、費(fèi)列羅、顧家工藝、新松機(jī)器人、華東醫(yī)藥、傳化公路港等一批知名企業(yè)。
四是產(chǎn)城融合不斷加快。規(guī)劃建設(shè)大江東高鐵客運(yùn)站、鐵路貨運(yùn)站、杭甬高速復(fù)線、杭紹臺鐵路快速路、艮山東路過江隧道、地鐵7、8、13號線等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施，先后引進(jìn)杭高大江東分校、杭高東湖學(xué)校、中策職校大江東分校、市一醫(yī)大江東院區(qū)及寶龍、龍湖城市綜合體等城市功能配套項(xiàng)目，加快建設(shè)地下綜合管廊，城市功能不斷完善。
五是生態(tài)環(huán)境明顯改善。累計完成“三改”360萬平方米、拆違161萬平方米，新增雨、污水管網(wǎng)102.5公里，關(guān)停5家大型養(yǎng)豬場，削減生豬45萬頭，區(qū)域內(nèi)22家養(yǎng)殖企業(yè)納管實(shí)現(xiàn)全覆蓋，關(guān)停淘汰高污染、高能耗企業(yè)97家。2017年大氣環(huán)境質(zhì)量優(yōu)良率達(dá)到74.6%，PM2.5濃度同比下降15%。
二、存在的主要問題
大江東發(fā)展進(jìn)步明顯、前景可期，但當(dāng)前發(fā)展也存在一些困難和問題，與省委“標(biāo)志性戰(zhàn)略性改革開放大平臺”的定位還有較大差距。最突出的問題就是“散”和“弱”，空間布局散、功能配置散，城市功能弱、產(chǎn)業(yè)競爭力弱、區(qū)域主導(dǎo)能力弱。具體體現(xiàn)在以下四個方面：
?。ㄒ唬┊a(chǎn)業(yè)定位和結(jié)構(gòu)不合理。大江東多以制造型工廠為主，研發(fā)、市場兩端在外，產(chǎn)業(yè)層次偏低、缺少內(nèi)生動能等問題比較突出。2017年大江東三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為4.3:83.1:12.6，其中規(guī)上工業(yè)增加值220億元，占比為74.3%。一是汽車制造業(yè)連番出現(xiàn)起伏。近年來由于部分汽車制造企業(yè)產(chǎn)值大幅下降，直接導(dǎo)致大江東汽車制造業(yè)產(chǎn)值由2016年的472.6億元下降至2017年的350.6億元。二是傳統(tǒng)化工行業(yè)轉(zhuǎn)型壓力增大。2017年大江東化工化纖制造業(yè)實(shí)現(xiàn)20%以上高速增長，合計實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值491.7億元，占比達(dá)42.35%。但67家規(guī)上化工企業(yè)用地占大江東工業(yè)用地的26%,綜合能耗占73.3%,VOC排放占80%,工業(yè)廢水排放占70%,給大江東資源環(huán)境帶來較大負(fù)擔(dān)。三是高新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展勢頭不足。2017年大江東實(shí)現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值61億元，僅占工業(yè)增加值的27.7%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資16.77億元，占比僅為7.7%；高端裝備制造業(yè)增加值79.8億元，同比下降19.15%；信息經(jīng)濟(jì)增加值7.11億元，同比下降1.5%，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新舊動能轉(zhuǎn)換任重而道遠(yuǎn)。
?。ǘ┌l(fā)展質(zhì)量效益有待提升。2017年大江東規(guī)上工業(yè)畝均增加值為87.4萬元/畝，比全省平均水平低16.3萬元；271家規(guī)上企業(yè)中，畝均稅收達(dá)到40萬元標(biāo)準(zhǔn)的只有21家。一是產(chǎn)能利用率低。如個別汽車制造企業(yè)產(chǎn)能10萬輛，2017年僅生產(chǎn)1.6萬輛，產(chǎn)能利用率僅為16.23%。二是項(xiàng)目見效慢。近三年大江東招引45個項(xiàng)目，供地7000多畝，2017年財政貢獻(xiàn)不到1億元。三是供地方式粗放。由于土地利用不夠集約，目前大江東可以一次性供地100畝以上的建設(shè)區(qū)塊只有10個左右。
?。ㄈ┏鞘泄δ芟鄬蟆３鞘薪ㄔO(shè)框架拉得大但中心不夠突出，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套不足，是當(dāng)前制約大江東發(fā)展的突出問題，影響大江東整體發(fā)展環(huán)境，成為優(yōu)高項(xiàng)目和高端人才難以引進(jìn)的主要原因。一是產(chǎn)城融合支撐不足。大江東地域廣闊，城市功能項(xiàng)目布局、產(chǎn)業(yè)布局、小城鎮(zhèn)布局、村莊布局比較散亂。作為一個新區(qū)，大江東缺少聚攏人氣的集中展示區(qū)，特別是核心區(qū)建設(shè)進(jìn)度緩慢，尚未形成城市風(fēng)貌。二是城市建設(shè)資金難以平衡。從支出看，2018年大江東計劃投資100.4億元。但從收入看，2017年大江東地方一般公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、土地出讓收入三項(xiàng)合計可用財力為74.11億元，僅能滿足社會民生、城市管理、征地拆遷和政府運(yùn)轉(zhuǎn)等剛性支出。
?。ㄋ模┕芾眢w制尚未完全理順。管委會實(shí)體化運(yùn)作體制有效促進(jìn)了大江東區(qū)域一體化發(fā)展，但大江東作為非行政區(qū)或國家級新區(qū)，管理和審批權(quán)限等體制性難題、歷史遺留問題尚未得到很好解決，“小馬拉大車”“看得見管不著”現(xiàn)象仍然存在。一是“飛地”管理。目前大江東共計“飛地”153.11平方公里，占未征用土地51%,分屬蕭山區(qū)、高新區(qū)（濱江）、部隊和省水利廳。對這些“飛地”，大江東有維穩(wěn)治安環(huán)保的責(zé)任，但無土地開發(fā)建設(shè)和管理使用的權(quán)限。二是審批事項(xiàng)。由于大江東沒有獨(dú)立區(qū)劃代碼，國土農(nóng)轉(zhuǎn)用報批、占補(bǔ)平衡掛鉤、土地規(guī)劃調(diào)整方案報批、建設(shè)用地預(yù)審、供地等審批管理事項(xiàng)沒有獨(dú)立端口，只能使用杭州市或蕭山區(qū)職能部門審批賬號登錄辦理，影響了投資項(xiàng)目審批效能，未能做到“辦事不出大江東”。
?。ㄎ澹└刹烤珰馍裥枰偬嵘?。大江東作為開發(fā)建設(shè)新平臺，要加快發(fā)展新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)異軍突起，必須有一支激情創(chuàng)業(yè)的高素質(zhì)干部隊伍。但由于人員混崗、績效管理等體制機(jī)制因素，干部交流渠道較窄，對干部的吸引力不夠，造成大江東干部隊伍人員結(jié)構(gòu)、知識能力和作風(fēng)狀態(tài)與發(fā)展要求還不相適應(yīng)。目前大江東管委會共有“一辦一部七局”9個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、5個市級部門派出機(jī)構(gòu)、9家直屬主要事業(yè)單位和5個街道，核定行政編制380名、事業(yè)編制101名。另有編外人員394名，占全部工作人員的64.6%。
三、對下一步發(fā)展的思考
大江東發(fā)展中存在的這些問題，究其原因，有的是歷史遺留問題造成的，有的是資源要素制約，有的是體制機(jī)制不順。下一步，要按照“大格局、大學(xué)習(xí)、大招商、大建設(shè)、大統(tǒng)籌、大改革、大黨建”的要求，立足區(qū)位優(yōu)勢，整合資源力量，著力破解當(dāng)前發(fā)展中的困難和問題，推動大江東實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。重點(diǎn)要從五個方面著力：
?。ㄒ唬┟嫦颉按鬄硡^(qū)”，理清發(fā)展思路。一是明確總體定位。根據(jù)省委、省政府的要求，自覺把大江東發(fā)展置于“大灣區(qū)”建設(shè)格局中思考和謀劃。緊緊圍繞“全省改革開放的標(biāo)志性戰(zhàn)略性大平臺”這一定位，瞄準(zhǔn)國內(nèi)外先進(jìn)標(biāo)桿，把大江東打造成為大灣區(qū)核心區(qū)、高端制造業(yè)集聚區(qū)、新時代改革開放的重要窗口和高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)踐范例。二是細(xì)化具體目標(biāo)。堅持“一年打基礎(chǔ)、三年見成效、五年大變樣”，研究制定2018年攻堅任務(wù)、三年行動計劃和五年發(fā)展規(guī)劃，列出詳細(xì)的工作清單，逐條逐項(xiàng)抓好落實(shí)。三是確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。瞄準(zhǔn)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，對大江東現(xiàn)有“7+X”產(chǎn)業(yè)體系進(jìn)行深度分析，開展多方研究論證，確定大江東未來的若干主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。
?。ǘ﹥?yōu)化空間布局，做好科學(xué)統(tǒng)籌文章。一是扎實(shí)推進(jìn)多規(guī)融合。通過新一輪城市總規(guī)修編和土地利用規(guī)劃調(diào)整，推動土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃充分對接融合，提高大江東城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)、村莊布局的集約化水平。二是加大產(chǎn)業(yè)平臺整合力度。有效整合江東、臨江、前進(jìn)等區(qū)域的平臺空間，打造若干以科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、高端制造、新材料和貿(mào)易服務(wù)為重點(diǎn)的“萬畝空間千億量級”重大產(chǎn)業(yè)平臺（基地）。三是做精做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)新城中心區(qū)。明確150平方公里的核心區(qū)和20-30平方公里的先行啟動區(qū)，集中精力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)新城中心區(qū)的開發(fā)建設(shè)，盡快打造出一個具有大江東地標(biāo)性的“城市客廳”。
?。ㄈ┘涌彀l(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，積極培育新的發(fā)展動能。一是明確招引方向。在明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，圍繞汽車及零部件、航空航天、新能源新材料等先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，有針對性地“建鏈”“補(bǔ)鏈”“強(qiáng)鏈”。二是拉高招引標(biāo)桿。建立項(xiàng)目招引的篩選機(jī)制，對具有行業(yè)影響力、重大牽引力的項(xiàng)目要主動出擊、緊盯不放，力爭每年招引一批優(yōu)高大項(xiàng)目。三是拓展發(fā)展空間。針對“有項(xiàng)目難落地”的問題，建立大江東低效用地再開發(fā)激勵機(jī)制，對未達(dá)到規(guī)定容積率、畝均稅收等指標(biāo)的低效建設(shè)用地，通過政府收儲、異地置換等措施開展再利用。對區(qū)內(nèi)工業(yè)用地，探索“創(chuàng)新型用地”的模式與做法。四是持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。對標(biāo)國際一流產(chǎn)業(yè)新城，不斷降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)時間成本、商務(wù)成本和制度成本，形成有利于產(chǎn)業(yè)、人才、資金集聚的“洼地”和更加宜居宜業(yè)宜創(chuàng)新的環(huán)境。
（四）加快“小鎮(zhèn)”化改造，推進(jìn)人產(chǎn)城融合。一是用特色小鎮(zhèn)的理念和方法改造提升產(chǎn)業(yè)區(qū)塊。改變“攤大餅”式的傳統(tǒng)開發(fā)建設(shè)路徑，針對傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)功能單一的問題，充分借鑒特色小鎮(zhèn)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，加快建設(shè)一批鄰里中心，讓入駐企業(yè)和當(dāng)?shù)厝罕娚罡颖憬?。二是完善綜合交通體系。加快推進(jìn)高鐵江東站等重大交通項(xiàng)目建設(shè)，依托蕭山國際機(jī)場，統(tǒng)籌推進(jìn)海陸空交通樞紐體系建設(shè)，不斷強(qiáng)化大江東在環(huán)杭州灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢。三是提升公共配套服務(wù)能力。按照大灣區(qū)核心區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)提升城市功能，加快城市綜合體建設(shè)，謀劃一批重大社會事業(yè)項(xiàng)目布局落戶大江東，推動省市優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源向大江東集聚。四是創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)模式。著眼破解大江東城市開發(fā)建設(shè)碎片化、時序不一等問題，積極推行連片開發(fā)、集中建設(shè)的模式，吸引社會資本、海外資本參與基礎(chǔ)設(shè)施、土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。五是健全要素保障機(jī)制。爭取在跨省統(tǒng)籌指標(biāo)和跨省增減掛結(jié)余指標(biāo)分解中，對大江東涉及的重大產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、民生項(xiàng)目予以支持。穩(wěn)妥推進(jìn)債務(wù)化解，以全市統(tǒng)籌的方式，逐步降低負(fù)債比例。
?。ㄎ澹﹦?chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)大江東發(fā)展的內(nèi)生動力。一是理順管理體制。按照“一個主體、一個平臺”要求，進(jìn)一步加大統(tǒng)籌力度，確保實(shí)體化運(yùn)行真正落地。深化審批制度改革，鼓勵和支持設(shè)立大江東獨(dú)立區(qū)劃代碼，實(shí)現(xiàn)“辦事不出大江東”。推動相關(guān)部門在大江東設(shè)立海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫和外匯管理機(jī)構(gòu)，設(shè)立自由貿(mào)易口岸和綜合保稅監(jiān)管區(qū)，打造eWTP實(shí)驗(yàn)區(qū)重要平臺。二是完善與周邊城區(qū)聯(lián)動發(fā)展機(jī)制。加強(qiáng)大江東與周邊城區(qū)在招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)等方面的協(xié)作，積極導(dǎo)入高新區(qū)（濱江）、蕭山區(qū)、杭州經(jīng)開區(qū)等平臺溢出效應(yīng)。三是創(chuàng)新“飛地”管理辦法。積極探索跨區(qū)域托管，開展只轉(zhuǎn)不征政策試點(diǎn)，先行先試規(guī)劃調(diào)整方案和農(nóng)轉(zhuǎn)用方案同步受理、同步審批。四是推進(jìn)人事制度改革。探索推行全員聘用制，實(shí)行在編在崗人員編制身份歸檔管理、績效考核，打破身份限制，實(shí)行崗位管理，有效激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)動力。大力引進(jìn)更多專業(yè)型干部，切實(shí)加強(qiáng)干部的專業(yè)知識培訓(xùn)，不斷提高干部隊伍的專業(yè)化水平。
【作者為省委常委、杭州市委書記】
