農村宅基地改革試點4年

義烏：讓沉睡的土地活起來

義烏：讓沉睡的土地活起來

2019年02月27日 14:09:07 來源: 浙江新聞客戶端 作者: 記者 裘一佼 施力維 市委報道組 陳錦青

　　義烏市新農村建設中的垂直房改造。（資料圖）

　　在市場大市義烏，宅基地竟能跨村“競拍”？就在上個月，福田街道、北苑街道的79間農村閑置宅基地經過多輪激烈競投，以3636.61萬元的總成交額，被28戶農戶競得。

　　“宅基地”“跨村”“競拍”，這些字眼的一齊出現，讓人格外關注。在此之前，由義烏先行先試的宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”已被寫入2018年中央一號文件。這場競拍，則是改革的又一次深化，意味著農民手中重要的“不動產”成了更靈活和多元化的“動產”。

　　土地，在農村改革中始終關鍵而又敏感。生于斯、長于斯的土地，所有權怎么保障、資格權怎么固化、使用權怎么體現——農民與土地的關系，這是歷來中國農村改革中，被激烈爭論和反復衡量的問題。最新公布的中央一號文件再次強調“進一步深化農村土地制度改革”。

　　在義烏，全國農村土地制度改革的試點已經推進4年。從宅基地改革起步，看似波瀾不驚，卻已深植當地城鄉融合發展的方方面面。從直接效果看，它增加了農民的財產性收益、促進土地資源的節約集約利用，但更具改革深意的是，它把土地的受益權給了農民，把選擇權給了農民。當個體被充分激活的時候，鄉村振興的活力和內生動力得以不斷產生。

　　如何把選擇權給農民？

　　2019年1月5日上午，廿三里街道里兆村村民吳建東順利中標福田街道西張村的1.5間（54平方米）宅基地，成為浙江省農村宅基地跨村跨鎮街安置的首位受益農戶。 龔獻明 攝

　　廿三里街道里兆村村民吳建東，在義烏國際商貿城做了多年生意。手頭雖算寬裕，多年來卻是“住房困難戶”——地處山區，村內建設用地緊張，宅基地審批遲遲無法落地，為了給兒女改善居住條件，一家人只得在外租房。

　　義烏擁有全世界最大的小商品市場，卻面臨地處丘陵盆地、人多地少的現實，用地長期存在缺口。再加上過去農房建設較為粗放隨意，土地資源配置效率不高。2010年至2017年間，當地傳統商貿業和新興的電商業提供了大量就業和創業機會，常住人口增長了近37%。既要守住耕地紅線，又需要大量土地資源進行城市公共基礎設施建設，可謂“捉襟見肘”。

　　有意思的是，緊缺中也有富余——義烏福田街道西張村、北苑街道柳二村等村莊，通過舊村改造，集中建設。在滿足農戶建房需求后，宅基地反而還有閑置。

　　按照國家現行的土地制度，村民建房的宅基地只能在本村申請安置，除了下山脫貧和移民安置等特殊情形外沒有跨村安置的途徑。這就導致了當地農村宅基地利用陷入怪圈：一邊是一些村莊土地資源閑置浪費、只能堆積雜物，另一邊是吳建東這樣的村民，因為村內無地建房，無奈只能“漂”在縣城。

　　為了摸清“家底”，義烏市自然資源和規劃局曾組織過摸底調查，發現農民的建房用地需求和閑置用地，是大體持平的。義烏全市已完成或基本完成新農村建設的174個村中，有97個村可盤活總用地約2200畝；全市正在實施新農村建設的146個村中有用地缺口的約為103個村，按改造現狀需增加用地約2300畝。

　　雖然宅基地多寡不均，但長期受市場經濟洗禮的農民早已在用市場化的方式解決。據當地自然資源部門統計，在宅基地改革試點前，約有多起農戶間私下發生的宅基地轉讓，但因沒有法律保障，因此引發的民間糾紛不在少數。

　　與此同時，義烏獨特的市場環境，導致宅基地成“香餑餑”。農民洗腳上岸成了與全球客商交易的生意人，他們宅基地上的農房，既是農民住宅，又是經營店面，還可以是出租的公寓。比如福田街道西張村地塊，農戶年租金收益就將近20萬元。他們早就希望通過抵押宅基地上的農房，來獲得貸款，甚至部分轉讓變現。但銀行不能像抵押城市商品房一樣，通過抵押農房來給農民放貸。

　　義烏農商行一名工作人員說，《物權法》明確規定集體所有的宅基地使用權不得用于抵押，“農民違約還不上款，銀行也無法處置農村宅基地和房屋。”該行曾經做過一份問卷調查，結果顯示80%的農戶希望農房能用于抵押貸款，3成農戶有農房抵押需求。

　　一邊是當地百姓旺盛的需求，一邊是亟待被激活的閑置宅基地；一邊是發揮市場配置作用的緊迫性，一邊是體制和制度的“堅冰”。2015年3月，義烏入選全國33個農村土地制度改革試點縣之一，主要承擔農村宅基地制度改革的任務。

　　“改革試點的到來，很解渴！”義烏市自然資源和規劃局副局長張黎明說，傳統的思路是“一戶一宅”，有多少地就干多少事；但現在可以大膽向“戶有所居”“住有宜居”探索， 從百姓需求出發來全盤統籌土地利用。

　　在宅基地“三權分置”的頂層設計下，取得置換、抵押擔保、轉讓交易、有償使用、有償退出等舉措連續出臺。但是，新問題也接踵而來：土地是農業最重要的生活生產資料，在充分發揮市場之手、激活農村“沉睡”資產的基礎上，該怎樣嚴守它的保障功能，同時提升農民的生活條件和鄉村發展空間？

　　怎樣激發鄉村活力？

　　在當地，很多人都把農村宅基地制度改革比喻為“重整山河”之舉。

　　試點之初，義烏在規劃上把城與鄉的功能做出區分，203個村劃入城鎮規劃范圍，進行城市化的社區管理；329個村進入村鎮規劃體系，實行總規模控制，鼓勵少占和不占耕地，目標是建設富有特色的和美鄉村。

　　然而有人擔憂，改革會導致新的“剪刀差”——富村更富、窮村更窮，有錢的村民有豐富的選擇，經濟條件一般的村民依然沒錢也沒機會建新房。

　　南江江畔的坑口村地理位置偏遠，就曾有這樣的心理落差。這里的自然風光雖美，但受地理條件影響，僅有的21.9畝建設用地分散在4個自然村，農房布局零散，村莊破舊不堪，年人均收入僅1萬元，遠低于義烏農村人均3.3萬的平均水平。

　　“就像走進‘死胡同’。”坑口村支部書記徐登林說，村集體想借山水做鄉村旅游，苦于沒有用地指標；村民很想另建新房改善居住條件，更是難上加難。出乎意料之外，這樣的村竟是改革中最具潛力的地方。

　　2016年，經村民代表大會決議后，坑口村更新改造開始了。農村宅基地制度改革的總體思路就是由農民自己決定而不是政府代替農民選擇，在嚴守集體土地所有權的基礎上，通過統籌宅基地資格權、放活宅基地使用權，給村集體、村民更大的選擇權。

　　在具體操作上，坑口村的更新改造、交通、水利保護、濕地保護、旅游等多個規劃首先實現“多規合一”。原本分散在4個自然村的宅基地，化零為整集中到山腳沿河地帶的黃金位置，村民拆掉舊房集中建設新房，不占用一分耕地，28幢269間依山傍水、白墻黑瓦的浙派民房拔地而起。

　　徐登林告訴記者，村民人均分得33平方米的宅基地，后來每位村民自愿拿出3平方米宅基地，由村集體統籌發展民宿等項目，增加集體經濟收入。

　　村里有些農戶經濟困難，沒錢建房怎么辦？在坑口，村民可以有償調劑其中一部分宅基地面積，給其他有改善需要的農戶，將宅基地變現籌集建房資金。

　　為了保證農民宅基地在有償調劑中不吃虧，義烏市探索建立了全國首個宅基地基準地價體系，為村民宅基地抵押、調劑、置換提供了價格依據。在該體系中，每個村莊的宅基地都有基準價，每平方米從25870元至2870元不等，并且做到適時更新、動態調整。

　　在坑口村，宅基地調劑基準價為8000元每平方米。經過競拍，這里573.56平方米宅基地，在14戶農戶間完成了調劑，總成交額達到了780多萬元，均返還給調出戶。“宅基地調劑后不僅籌到了建新房的錢，還有了裝修的錢?！币晃患彝l件一般的村民說。

　　更讓人意想不到的是，宅基地還能“有償選位”?？涌诖宀扇」_競拍的方式由村民選擇宅基地位置，地段好的宅基地價高者得。該村一間出行便捷、光照充足地段的宅基地最高價拍到了7.1萬元。最終，僅選位費坑口村集體經濟就增加了412萬元的收入。

　　村民告訴記者，這幾年村民代表大會的召開次數明顯增加。原來，編制村莊更新改造規劃、宅基地有償使用和退出、土地收益分配方案、耕地保護等14項內容已被納入村民主決策范疇，隨著農村宅基地制度改革的深入，農村農民的主體地位也在不斷增強。

　　在義烏，已經有105個像坑口這樣的村，已經完成和正在開展“多規合一”的更新改造；有76個村通過宅基地制度改革，村集體經濟有了源頭活水，摘掉“經濟薄弱村”帽子的同時，把更多資金投入到農村基礎設施配套建設和提升，最終的受益者還是廣大村民。

　　憑什么勇闖“無人區”？

　　佛堂鎮湖濱村，已是“看村不見村”。4年前，它被列入義烏市的城鄉新社區集聚建設范圍，村民們可以按照1∶5的比例，通過宅基地有償置換的形式，入住城鎮高層住宅并獲得相應的產業用房。該村全部安置在蟠龍花園小區，村民們平均每戶有3至4套房，除了自住，可以出售、出租，財產收益穩定。

　　“以前關心村民過得好不好，現在要關心村民在想什么、要干什么。”原湖濱村黨支部書記何智明感慨，以前的村是平面的，現在的社區是垂直的，他的工作也得換個思路。

　　農村宅基地制度改革4年間，義烏城鎮化率提高了3個百分點，有1.5萬農民開始了城市生活。何智明告訴記者，農村宅基地制度改革為農民進城架起橋梁，但也出現新的問題，比如有的村民依靠房租，每月就收入不菲，怎么管理支配好家庭財產，怎么做好從農民到市民的轉化，怎么保持再創業繼續奮斗的激情？

　　城鄉融合的道路，從外在的“物”到內在的“人”，依然艱巨。義烏農村宅基地制度改革的歷程，也是全新挑戰不斷涌現的過程。回望歷次農村土地制度改革，都涉及多方面利益調整，需要特別慎重處理。

　　“小步前行，而不是一蹴而就。先探索土地‘三權分置’在制度設計層面掃清障礙；建立基準價格體系，為實現農村土地的財產價值提供了可操作性；有償調劑、選位，讓土地‘活’起來，釋放價值?！睂＜艺J為，義烏農村宅基地制度改革保持了審慎穩妥。

　　以坑口村為例，參與調劑的農戶必須是本村集體經濟組織成員。農戶要留有人均15平方米以上的宅基地，確保正常居住才能將剩余的宅基地出讓調劑；同時競買一方，最高宅基地戶型面積不得超過120平方米。

　　如果是跨村調劑，前提是已經完成更新改造的村莊有剩余的閑置宅基地，跨村競標的村民也需經過資格條件審核，確保“一戶一宅”?！巴恋刂贫雀母?，要杜絕投機圈地的發生，更不能讓農民流離失所?！绷x烏市自然資源和規劃局調控科干部李榮俊說，即便是宅基地抵押貸款，農戶也需留有人均15平方米的合法住所。

　　在效率和普惠中實現平衡，這是義烏給出的探索經驗。“目前農村宅基地制度改革已經進入‘無人區’，但也是‘深水區’?！碑數馗刹刻寡?，義烏承擔著新型城鎮化試點、農村改革試驗區等16項國家級改革試點，如何加強聯動集成并形成合力，將是未來最大的挑戰?！暗还茉趺锤模臈l底線貫穿始終，‘土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損’?！?/p>

　　改革試點4年來，義烏共實現節地7208畝，村級組織共獲益75.06億元，農民每年獲得的財產性租金收益超過40億元。紅利還在源源不斷產生——據測算，義烏全市有宅基地20余萬宗，按平均每宗貸款50萬元推算，理論上可盤活資產1000億元以上。加之當地從2016年開始的集體經營性建設用地入市和土地征收制度改革，“人、地、錢”的問題逐一破解，正極大刺激農村投資。

　　中國科學院大學國家土地科學研究中心主任董祚繼認為：“義烏的實踐表明，經濟發達地區的土地制度改革，仍可以釋放出巨大的制度紅利?！?/p>

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責任編輯： 樓昕