開展全域土地綜合整治 助推鄉村振興戰略實施

開展全域土地綜合整治 助推鄉村振興戰略實施

2018年07月16日 14:03:44 來源: 浙江在線 作者: 陳鐵雄

　　在推進全域土地綜合整治工作中，要貫徹落實新發展理念，堅持目標和問題導向，堅守耕地保護紅線，加強土地資源保護和土地權益保障，在生態保護和修復中實現綠色發展、高質量發展。

　　開展全域土地綜合整治

　　助推鄉村振興戰略實施

　　——關于我省農村開展全域土地綜合整治的調研報告

　　陳鐵雄

　　省委開展“大學習大調研大抓落實”活動，是學習貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神的具體行動，是“‘八八戰略’再深化、改革開放再出發”的重要內容，是新時代推動高質量發展的有力抓手，大調研更是深化改革的實踐基礎，很有必要。5月3日至6月7日，我主要圍繞我省農村全域土地綜合整治工作，先后到泰順縣司前鎮左溪村、桐廬縣茆山鎮石舍村和翙崗村、建德市欽堂鄉葛塘村、衢州市柯城區萬田鄉荷塘村、蘭溪市靈洞鄉洞源村和蒼南縣、玉環市、溫嶺市、三門縣等地全域土地綜合整治試點村開展調研，并以點帶面進行分析研究，很有收獲、深有體會、也很受啟發。

　　一、幾點感受和體會

　　從調研情況來看，各地積極謀劃開展全域土地綜合整治試點工作，在破解發展用地難題、創新農村土地管理制度、統籌城鄉發展、促進生態文明建設等方面進行了探索和實踐，涌現出了一批農村全域土地綜合整治典型。對基層農村的實踐，概括起來有以下幾點感受與體會：

　　一是基層充滿著改革創新的活力。如蒼南龍港鎮中對口村堅持“全域土地綜合整治+美麗鄉村建設+產業振興”模式，繪就了一幅“小橋流水、粉墻黛瓦、柳枝低垂、西風斜陽”的美景。建德市欽堂鄉葛塘村從“扁擔挑不進、院落臟亂差、娶媳婦困難”的村莊，通過推進全域土地綜合整治，新增耕地61.8畝，累計增加村集體收益725萬元，建成庭院精巧、道路寬敞、山清水秀的美麗鄉村。村黨總支書記黃向陽表示：“是土地整治項目帶來了收益，這讓我們做事真正有了底氣。”村民這樣評價村兩委：“3年干了30年想干的事。”這些鮮活的基層實踐經驗，充分說明了面對農村土地問題和困局，基層充滿了改革創新的活力，更是找到了有效解決辦法。

　　二是基層蘊含著很強的發展動力。農民對美好生活的向往，建成山青水綠、生態宜居的美麗鄉村，讓農村更有吸引力、讓農民更有歸屬感、讓農業可持續發展，已然成為基層強大的發展驅動力。當前鄉村振興戰略、大花園建設、美麗鄉村建設更是深受基層歡迎和響應。

　　三是基層迫切需要農村土地管理制度和政策供給。土地是農村最大的資源和最重要的生產要素，基層對農村土地管理和發展用地政策有著強烈的渴望，基層亟需政策指導和支持來激活這個寶貴的要素資源，喚醒沉睡的土地，進一步解決土地“管不了、用不好”這一突出問題。調研中發現，凡是政策有支持、有指導的農村土地就管得好、用得好，或者說做得好的村大多是國土資源部門指導幫助過的村。

　　二、存在問題及原因分析

　　從調研情況來看，現在的農村很美、環境很好，大多數村莊進行過整治，這得益于“千村示范、萬村整治”和“兩山”理念的生動實踐，得益于省委、省政府 “三改一拆”“五水共治”“四邊三化”專項行動持續開展，得益于農村土地整治、高標準農田建設、破解農民建房難專項行動和農村土地制度改革等農村土地管理系列組合拳，美麗鄉村已成為浙江的一張“金名片”，基層群眾紛紛點贊。

　　但是，伴隨著工業化、城鎮化和農業現代化的加快推進，農村發展不充分和城鄉發展不平衡的問題依然存在。

　　一是從村莊布局來看，農村用地結構散亂和土地利用粗放的現實困局尚未扭轉，耕地保護碎片化、空間布局散亂化、土地利用低效化問題進一步凸顯。隨著鄉村振興戰略實施和大花園建設推進，越來越感覺到農村在規劃方面的滯后和耕地保護上的壓力，特別是永久基本農田不能調整以及用地指標緊缺，基層處在“有想法卻沒辦法”和“抱殘守缺”的尷尬境地。

　　二是從農村用地需求來看，農村建房的愿望還是很強，有改善型、經營型和危困型（危房戶和困難戶）的建房剛性需求。就農村集體建設用地特別是農戶建房用地來說，需要規劃空間和建設用地指標，但用地指標有限，加上地塊調整難、規劃空間難以銜接，出現了“你想建就建、想在哪里建就在哪里建，而且建新不拆舊、越建越亂、越建越多”的情況。農村各類落后產業、產能零散化發展問題較為突出，土地產出相對低效。隨著農民建房、新產業用地等新增用地需求不斷增加，違法用地問題也較為突出。

　　三是從村集體經濟組織和村干部來看，由于農村情況復雜，村與村之間、不同地區之間差異性很大。就全省大部分村而言，土地管理情況是好的，大體上“四六”開。從調研情況來看，但凡村莊建設得好的地方，如建德葛塘村、義烏坑口村以及蒼南中對口村，都有一個強有力的村領導班子和一個好的村支部書記。如義烏市佛堂鎮坑口村，屬于義烏偏遠小山村，在村委會和村黨支部書記的帶領下，開展“多規融合”試點，優化土地空間布局，將自然村整合進行集中建房，將搬遷后的11畝村莊建設用地復墾為耕地，增加集體收入440萬元。通過宅基地使用權有償選位，集體增收412萬元，充分釋放集體所有土地權能，有效地解決了美麗鄉村建設“地從哪里來、錢從哪里籌、人到哪里去”三大問題。但我省農村有相當部分村集體經濟組織和村干部對農村集體所有土地“不會管、不愿管、不敢管”，出現“土地村級所有權虛化”和少數村干部買賣土地、買賣房屋的現象，導致宅基地“一戶多宅”情況較為普遍，農田拋荒也不少。

　　四是從農村土地管理制度和政策層面來看，除缺乏村莊布局整體規劃外，對農村土地管理也缺乏研究和完整的政策體系，特別是對宅基地管理政策研究不夠。可以說由于農村土地政策制度供給不足，農村的土地“自己用不上、用不好”和土地增值收益長期“取之于農，用之于城”的困局亟待破解。

　　增進民生福祉、創造美好生活，讓人民群眾不斷增強獲得感、幸福感和安全感，是我們工作的出發點和落腳點。我省水有“五水共治”，氣有“藍天保衛戰”，村有“千村示范、萬村整治”，鎮有“小城鎮環境綜合整治”，城市有“舊城改造、有機更新”，農田也需要進行整治、整潔，農村空間也需要修復、治理。應該說，目前我省已到了農村全域土地綜合整治的階段。

　　三、對策和建議

　　黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，這是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是一篇剛起筆的大文章。我們按照習近平總書記對“千村示范、萬村整治”工程的重要指示精神和省委、省政府提出的“站得高一點、看得遠一些、謀得深一層來謀劃推進鄉村振興”的總體要求，堅持問題導向、效果導向、群眾滿意導向，部署開展全域土地綜合整治與生態修復工作，按照全域規劃、全域設計、全域整治的要求，整合力量，集中資金，對農村生產、生活、生態空間進行全域優化布局，對“田水路林村”等進行全要素綜合整治，對農田進行連片提質建設，對存量建設用地進行集中盤活，對美麗鄉村和產業融合發展用地進行集約精準配置，對農村人居環境進行治理修復，打造美麗田園風光，逐步構建農田集中連片、建設用地集中集聚、空間形態高效集約的國土空間新格局，助力鄉村振興，促進城鄉融合發展。

　　可以說，開展全域土地綜合整治是實現由土地整治向規劃管控和空間治理轉變的一項農村土地管理制度供給和自上而下的頂層設計，是解決農村用地碎片化、無序化、低效化的有力抓手，是基層對土地管理和發展用地及政策需求、渴望的積極回應，是對“千村示范、萬村整治”的繼承和發展，是實施鄉村振興戰略的重要平臺，是推動城鄉融合發展的有效途徑，是推進生態文明建設的重要舉措。

　　在推進全域土地綜合整治工作中，要貫徹落實新發展理念，堅持目標和問題導向，堅守耕地保護紅線，加強土地資源保護和土地權益保障，在生態保護和修復中實現綠色發展、高質量發展。我們著重把握以下四項原則。一是堅持系統思想、尊重自然。樹立“山水林田湖草是一個生命共同體”的系統思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，尊重自然、順從自然、保護自然，始終將生態環境保護放在優先位置，統籌推進山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，打造人與自然和諧共生發展新格局。二是堅持規劃引領、節約集約。強化“多規融合”和規劃引導，按照控制總量、優化增量、盤活存量、釋放流量、實現減量的要求，促進土地資源要素有序流動，提升土地節約集約利用水平。三是堅持政府搭臺、農民主體。建立健全政府主導、部門協同、群眾參與的工作機制，形成工作合力。全域土地綜合整治的實施主體為村一級，由鄉鎮政府去組織引導、主導，充分發揮農村集體經濟組織和農民的主體作用，尊重和保障農民的知情權、參與權、監督權和收益權，讓農民共享全域土地綜合整治與生態修復成果。四是堅持因地制宜、循序漸進。由于村與村之間、區域之間都存在差異性，如沿海地區農村和中部地區農村不一樣，城郊接合部農村和純農村不一樣，經濟發達農村和經濟薄弱農村不一樣。開展全域土地綜合整治在目標、模式、速度上不能簡單要求“步調一致”，要綜合考慮資源稟賦、產業特色和人文風情，因地制宜探索符合本地情況、獨具區域特色的土地整治模式和路徑，選擇有潛力、有意愿、有條件的區域先行開展試點，以點帶面，確保工作有序開展。堅決防止好高騖遠、盲目推進，搞政績工程、形象工程。

　　重點要抓好以下四方面工作。一是開展農村用地空間治理。按照“多規融合”的要求，以村土地利用規劃編制為基礎，按照“控制總量、盤活存量、用好流量”的原則，充分盤活利用農村存量建設用地，優化各類各業用地布局，合理安排新增與存量用地供給結構和方向，有效保障美麗鄉村建設、農村新產業新業態和一二三產融合發展用地。二是開展農用地整治。在保護生態環境、田園風光的前提下，對各類農用地開展綜合整治，統籌推進高標準農田建設、旱地改水田、耕地質量提升、宜耕后備資源開發，以及農田基礎設施和配套設施建設，在優化耕地布局、增加耕地面積、提升耕地質量的基礎上，形成耕地集中連片，為耕地規模經營和發展現代農業創造條件。三是開展農村建設用地整治。根據基本公共服務均等化和節約集約利用土地的要求，推進建設用地整治，優化布局村莊建設、產業發展、公共服務、基礎設施、古村落保護、文化傳承等各項用地，注重保護歷史文化（傳統）村落的傳統建筑、街巷空間等歷史文化要素，有序開展建設用地復墾，優化農村建設用地結構和布局，建設規模適度、設施完善、生活便利、產業發展、生態環保、管理有序的新型農村社區。四是開展生態環境整治。按照“山水林田湖草”系統治理的要求，在不減少林地面積和不破壞生態環境的基礎上，優化調整林地、水域等生態用地布局，保護水源涵養地、維護生物多樣性，使山水與鄉村融為一體、自然與文化相得益彰，讓農民“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”。

　　著重防止“四種傾向”。一是防止“片面追求新增建設用地指標”傾向。在實施過程中要堅決防止“重城鎮、輕農村”單一解決城鎮建設用地供需矛盾的傾向，堅決糾正少數地方突破土地利用年度計劃控制、片面追求增加城鎮建設用地指標等偏差，堅決制止實施過程中脫離發展實際、侵害群眾利益等各類違法違規行為。二是防止“大拆大建、建新不拆舊”傾向。要尊重農民意愿并考慮農民實際承受能力，堅決防止不顧條件盲目推進、只建不拆、大拆大建，堅決杜絕在農村地區盲目建高樓、強迫農民住高樓的現象發生。三是防止“政府大規模負債”傾向。要根據資金籌措情況，綜合考量工程項目成本和資金平衡、經濟效益和社會效益等因素，科學評估科學預算，制定科學可行、符合實際的工作方案，嚴格防范政府債務風險。做到既要主動進取、盡力而為，又要尊重客觀、量力而行。四是防止“引入社會資本建別墅大院和私人會館”傾向。地方政府要做好服務和把關工作，在引進社會資本時要審慎穩妥，不能誰來了都歡迎，要堅決防止一些別有用心的人借機到農村圈地建別墅大院和私人會館，損害農民利益。

　　【作者為省政協副主席，省國土資源廳黨組書記、廳長】

責任編輯： 樓昕